Wyrok Ill CR 9/65

--- STRONA 1 --- _ _ ill CK 367104  tekst Wyrok Sqdu Najwyzszego z dnia 28 kwietnia 2005 r. Ill CK 367104 ' Zaniechanie podjocia przez wiadzo publicznq dziaiafi zapewniajqcych uprawnionej osobie realizacjo jej praw podmiotowych jest bezprawne wowczas, gdy narusza skonkretyzowany w przepisach prawa obowiqzek, ktorego wykonanie wyiqczyioby powstanie szkody. M. Prawn. 2006/17/941, Biuf. SN 2005/7/14 152313 D2..L£.20_1A..121:a1:t.AJ_L§_1 linia orzecznicza: Uzasadnienie faktyczne Sad Najwyzszyzwaiyi, co nastopujé: . Kluczowe znaczenie clla prawidiowego rozstrzygniocia sprawy ma ustalenie 5 ooena, ozy w jej okolioznoéoiach faktycznych organy wiadzy publicznej dopuéciiy sirg naruszenia prawa, ktore mogiyby rodzio odpowiedzialnoéo Skarbu Pafistwa i gminy za powstaiq szkodo. Wywody wnoszqcego kasacje majagce uzasadniao odpowiedziainoéé deliktowq pozwanych zmierzajq w dwoch kierunkach. Przede wszystkim stara sie; on wykazaé, Ze bezprawnoéé dziaiafi organow wiadzy publicznej wynika z zanieohania przedsiq.wziocia krokéw wystarczajqcych dla skuteoznej obrony prawnie chronionych interesow strony powodowej (bezprawne zaniechanie podjocia skutecznych dziaiafi). Jego zdaniem, przepisy , att._42_01_§_1 KC w zw. 2 aLt._2 ill Konstytucji oraz IA i 16 ustawy z 5.6.1998 r. 0 administracji rzqdowei w wojewodztwie (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.; dalej jako: AdmWojU), a takze W i a.Ei;_6_u§1..1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorzqdzie gminnym (t. jecIn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako: SamGminU) prowadzq do wniosku, Ze zabezpieczenie powodowej spoice, ktora uzyskaia pozwoienie na budowo, wykonywanie jej praw w sposob wolny od zagrozenia bezprawnymi poczynaniami innyoh osob, w szczegoinoéci ochrona przed umyélnymi, bezprawnymi dziaianiami zmierzajqcymi, z jednej strony, do zablokowania mozliwoéci wykonywania prawa i z drugiej  stwarzajqoymi bezpoérednio zagroienie iycia i mienia, stanowi podstawowy obowiqzek prawny pafistwa. Uchybienie temu obowiqzkowi powinno byé kwalifikowane jako zaohowanie bezprawne. Na organach wiadzy publicznej ciqzy  wediug strony powodowej  obowiqzek zapewnienia skutecznej “egzekucji praw", a wic"go skutecznego wymuszania, przy uzyoiuinstrumentéw wiadzy pahstwowej i przestrzegania wykonywania tych praw w sposéb wolny od zagrozen dla podstawovvyoh dobr uprawnionych. Jezeii wioc  jak utrzymuje strona powodowa  dziaiania zmierzajqce do uniemozliwienia realizacji legalnej inwestycji vprzybraiy rozmiary i postaé zaburzefi zagrazajqoych pracownikom powodowej spolki i wykonawcy robot, to tym samym naruszaiy iad i porzagdek publiczny. Stan taki obligowai organy wiadzy pubiicznej. nie do jakiejkoiwiek, ale do skutecznej reakcji. Drugi kierunek uzasadnienia odpowiedzialnoéci pozwanych skariqcy wiqze z nagannym dziaianiem funkojonariuszy organow wiadzy publicznej, ktorzy odegrali inspirujqcoorganizacyjna role w przebiegu oraz intensyfikacji zajéé. Nie ma wqtpliwoéci, 2e dla usialenia odpowiedziainoéci odszkodowawozej Skarbu Pafistwa i gminy decydujaioe znaczenie ma stan prawny obowiqzujqcy w czasie zaistnienia zdarzenia. ktora miaiaby byé potencjalnym irodiem szkody. By? to stan prawny obowiqzujqcy w paidzierniku 2001 r., czyli a|1_4.‘1_'Z_§J. KC w brzmieniu obowiqzujqcym do 30.8.2004 r. i arL._4Z01 KC, ktory zostai uchylony z dniem 1.9.2004 r. przezusiame. z 17.6.2004 r. 0 zmianie ustawy  Kodeks cywilny oraz niektorych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Przepis fiI1._Al7_§_1. KC stanowii, ze jezeii szkoda zostaia wyrzqdzona przez funkcionariusza pafistwowego przy wykonywaniu powierzonej czynnoéoi odpowiedzialnoép ponosi Skarb Pafistwa; o odpowiedzialnoéci gminy stanowii natomiast a£t_42.Q1‘§_1 KC, w myél ktorego, jezeii szkoda zostala wyrzqdzona pnzez funkcjonariusza samorzqdu terytorialnego przy wykonywaniu . powierzonej mu czynnoéci, odpowiedzialnoéo za szkodo ponosi ta jednostka samorzqdu terytorialnego, w ktorej imieniu czynnoéo byia wykonywana. Ogolnie mozna stwierdzio, $2 przesianki odpowiedziainoéci Skarbu Pafistwa i gminy bode; w istooie tozsame. Na gruncie tych przepisowprzyjmowano zgodnie, 2e podstawowq przesiankq odpowiedzialnoéci odszkodowawczej wskazanych w nich podmiotow jest bezprawnoéé dziaiania funkcjonariusza, natomiasit nie jest jui wina funkcjonariusza w éwietle QLLZZ usL..1 Konstytucji [p0|’..ML§L[Ql$ TK z 4.12.2001 r., SK 18I00, OTK Nr8/2001, poz. 256). Panowaia tez zgoda co do tego, iz bezprawne moze byé zarowno dziaianie, jak i zaniechanie, co wynika zresztq wprost z BI1._§_4_3 KC. Za zanieohanie uznaje sio kazde niewykonanie, zupeine lub czegéciowe, dostatecznie skonkretyzowanego obowi'a_z|<u regulacyjnego. Decydujqcq wage ma zatem zgodnoéé zaohowania sprawcy 2 wzorcem postepowania ujotym w przepisie prawa materialnego. Z tego System informacji Pi§wF§]'Lex {Lex Gffiééé) 39i2014 Stan prawny prografiii.|: 20141009 W 7 H i _ _ CK 367r"Ü4 - tekst Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2095 r. _ Ill CK 367flJ4 ` Zaniechanie podjęcia przez władzę publiczną działań zapewniających uprawnionej osobie realizację jej praw podmiotowych jest bezprawne wówczas, gdy narusza skonkretyzowany w przepisach prawa obowiązek, którego wykonanie wyłączyłoby powstanie szkody. r".i'.Prawn. 2005!? ?f'9-41, Br`uł.SN 2005/7/14 152313 : an. aj E § 1 |Íl`lÍEll'.Il'lEEGEI`lÍ|'.`.tEEI' .Ii 1.-_lini L-¬ _ -I* .l'|.. '* Ii.-|"|1l 1| il.-11"' |.-1.-¬|..=.-,__" Ill; .f 'ul .-1- -_..I.l * sl.-,pr '" 'IJ 11| ..|* 1.1..: ....|.....c _Lp |"' Uzasadnienie faktyczne Sąd Najwyższyzważył, co następuje: , Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie i ocena, czy w jej okolicznościach faktycznych organy władzy publicznej dopuściły się naruszenia prawa, które mogłyby rodzic odpowiedzialność/ Skarbu Państwa i gminy za powstałą szkodę. Wywcdy wnoszącego kasację mające uzasadniać odpowiedziainosc deliktową pozwanych zmierzają w dwóch kierunkach. Przede wszystkim stara się on wykazać, że bezprawnośó działań organów władzy publicznej wynika z zaniechania pmedsiewzięcia kroków wystarczających dla skutecznej obrony prawnie chronionych interesów strony powodowej (bezprawne zaniechanie podjęcia skutecznych działań). Jego zdaniem, przepisy . ar:t._4.2_'¦11_§_1 KC w zw. z a.Ľt._2 iłl Konstytucji oraz art. 15 pkt 4 ild ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 8`i'2 ze zm.; dalej jako: AdmWojU), a także warÍ.._2_u.sL_'Li a.Et_6_u§1.„í ustawy z 83.1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ; dalej jako: SamGminU) prowadzą do wniosku, że zabezpieczenie powodowej spółce, która uzyskała pozwolenie .na budowe, wykonywanie jej praw w sposób wolny od zagrożenia bezprawnymi poczynaniami innych osób, w szczególności ochrona przed umyślnymi, bezprawnymi działaniami zmierzającymi, z jednej strony, do zablokowania możliwości wykonywania prawa i z drugiej - stwarzającymi bezposrednio zagrożenie życia i mienia, stanowi podstawowy obowiązek prawny państwa. Uchybienie temu obowiązkowi powinno być kwalifikowane jako zachowanie bezprawne. Na organach władzy publicznej ciąży - według strony powodowej - obowiązek zapewnienia skutecznej "egzekucji praw", a więc skutecznego wymuszania, przy użyciuinstrumentów władzy państwowej i przestrzegania wykonywania tych praw w sposob wolny od zagrożeń dla podstawowych dóbr uprawnionych. Jeżeii więc -jak utrzymuje strona powodowa - działania zmierzające do uniemożliwienia realizacji legalnej inwestycji .przybrały rozmiary i postać zaburzeń zagrażających pracownikom powodowej spółki i wykonawcy robót, to tym samym naruszały ład i porządek publiczny. Stan taki obligował organy władzy pubiicznej, nie do jakiejkolwiek, ale do skutecznej reakcji. Drugi kierunek uzasadnienia odpowiedzialności pozwanych skarżący wiąże z nagannym działaniem funkcjonariuszy organów władzy pubiicznej, któœy odegrali inspirująco-organizacyjną rolę w przebiegu oraz intensyfikacji zajsc. Nie ma wątpliwości, że dla ustalenia odpowiedziainosci odszkodowawczej Skarbu Państwa i gminy decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w czasie zaistnienia zdarzenia, która miałaby być potencjalnym żródłem szkody. Był to stan prawny obowiązujący w pażdzierniku 2091 r., czyli ar:l._.4¿l_Z_§_t KC w brzmieniu obowiązującym do 39.8.2094 r. i art..-s2i.l1 KC, który został uohylony z dniem 1.9.2004 r. przez ustawą z 1?.6.2E}04 r. o zmianie ustawy' - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Przepis ar1__e;l_7_§_1 KC stanowił, że jeżeli szkoda została wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzone] czynności odpowiedzialnosc ponosi Skarb Państwa; o odpowiedzialności gminy stanowił natomiast ar1t_¿i2.{l1'§_'L KC, w mysl którego, jeżeli szkoda została wyrządzone przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywaniu . powierzone] mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana. Ogólnie można stwierdzić, iż przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa i gminy będą w istocie tożsame. Na gruncie tych przepisówprzyjmowano zgodnie, że podstawową przesłanką odpowiedzialnosci odszkodowawczej wskazanych w nich podmiotów jest bezprawnośó działania funkcjonariusza, natomiast nie jest już wina funkcjonariusza w świetle ar:L_ÍI usL__'L Konstytucji [por..w_y[ók TK z 4.12.2091 r., SK 1Br'ÜÜ, OTK Nr~8i2ÜÜ1, poz. 256). Panowała też zgoda co do tego, iż bezprawne może być zarówno działanie, jak i zaniechanie, co wynika zresztą wprost z ar:t._e4_3 KC. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, dostatecznie skonkretyzowanego obowiązku regulacyjnego. Decydująoą wage ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa materialnego. Z tego system informacji "Prawnej'Ls:r'.: (Lek CÍrfi`egaj S9i2iJ1-'=i- Stan prawny programu: 291 iiliü-U9 "__ H I _ I _I H H --- STRONA 2 --- __ __ _ " __ _ j_ _ __ III CK 367f04_ tekst punktu widzenia mniej istotne jest to, czy niewykonanie obowiqzku polega na bezczynnosci, czy tez na wadliwym dziaianiu. Obowiajzek dziaiania moze byé wskazany w rozny sposob. Biorsjc pod uwage stopiefn dokiadnosci opisu czynnosci nakazowych, wyroznié mozna dwie zasadnicze metody formuiowania nakazow podjecia okresionyoh dziaiafi. Pierwsza, charakterystyczna dla prawa publicznego, polega na szozegotowym opisie czynnosci, ktore naiezy podjqé. Klasycznym przyktadem sq tu przepisy prawa karnego. A|:tyiguL2 KK stanowi bowiem, Ze: "odpowiedzialnosci karnej za pmestepstwo skutkowe popeinione przez zaniechanie podlega ten tylko. na kim ciqzyi prawny szozegélny obowiqzek zapobiezenia skutkowi". V Drugs, charakterystyczna dla prawa cywilnego, polega na wprowadzeniu ogolnego nakazu zapobiegania pewnego rodzaju skutkom (np. wyrzajdzenia szkody, naruszeniu dobr osobistych itp.) bez wskazania konkretnych srodkow (dziaiafi), ktore do tego celu zmierzaja). Jezeli obowiqzek dziaiania jest okreéiony jedynie ogolnie, bez wskazania konkretnych dziaiafi, oznaczenie rodzaju dziaiarfi nakazowych i przypisanie odpowiedzialnosci cywilnej moze nastqpio na podstawie znajomosci konkretnego stanu faktycznego. _ Moznosé rekonstrukcji obowiajzku dziaiania z ogolnych zasad prawa albo zasad wspotzycia spotecznego byt takze akoeptowany w oszecznictwie SN (por. przykiadowo mtmjs z 12.5.1972 r., ll ‘CR 95/72, OSNCP Nr 211973, poz. 28). Nalezy jednak zaznaczyé, ze metoda cywilistyczna rekonstruowania obowiezkow dziaiania pizy pomocy zasady neminem leadere, w ocenie doktryny nie znajduje zastosowania do oceny zachowafl wiadczych pafistwa. Dlatego tez orzeczenia SN, w ktoryoh dopuszczono odpowiedzialnosé pafistwa za zaniechania i uchybienia ogoinym przepisom kompetencyjnym, okreslajqcym zadania poszozegolnych organow (np. rad narodowych spotkaty sie z krytykq, por. wyttols SN z 31.1.1968 r., Iii PRN 66i'67, OSPiKA 1968, poz. 261; wytojg z 4.3.1965 r., Ill CR 9/65, OSPiKA Nr 2/1966, poz. 34 2 gloss A. Szpunara; mttoisz 22.8.1968 r., tl CR 325168, OSPEKA Nr 1011969, poz. 206 z giosq J. Reziera). Przyjmujqc te krytyczne uwagi SN w Litzijmtate peinego skiadu lzby Cywiinej 2' 15.2.197’1 r., ill CZP 33/70, OSNCP Nr 4/1971, poz. 59 (wytyczne wymiaru sprawiedliwosci do art. 417421) stwierdzii, 2e "jezeli szkoda jest wynikiem zanieohania‘, to do przyjecia winy funkcjonariusza konieczne jest ustalenie konkretnego obowiqzku dziaiania z jego strony". Ta konstrukcja wypracowana w judykaturze zostaia w peini zas zaaprobowana przez Trybunat Konstytucyjny w MtZ},L['.QJfl.t z 4.12.2001 r., SK 18i00. Trybunat stwierdzii, 2e "pojecie zaniechania (...) dotyozy tych sytuacji, w ktorych obowiqzek okreslonego dziatania wiadzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i mozna ustaiié, na czym konkretnie miatoby polegao zachowanie organu wiadzy publicznej, aby do szkody nie doszio". Warto podkreslio, ze ten sposob myslenia podzielii rowniez ustawodawca czego wyrazem jest at:t.AJ_'ZL§,3 KC w obowiqzujqcym bxzmieniu od 1.9.2004 r.  Skarzecy odwoiuje sie w kasacji do podstawowych zasad porzqdku prawnego, potrzeby siinego pafistwa itp., co uzasadnia wniosek o przyjeciu przez niego zatozenia, ze brak skutecznosci dziaiafi przesqdza o ich nieprawidiowosci i posrednio o odpowiedzialnoéci organow wiadzy publicznej. Trzeba stwierdzie, Ze takie zaiozenie jest nadmiemie idealizujsce, gdyz jego konsekwentne przyjecie prowadzi do wniosku, ze np. kazdy przypadek popeinienia pmestepstwa byiby oceniany jako efekt niewystarozajqcych skutecznych dzialafi organow wiadzy publioznej i w przypadku powstania szkody rodzit odpowiedzialnosé odszkodowawczq. Taka teza jest zbyt daieko iC|&jCE1 i diatego natezy uznao za uzasadnione twierdzenie $EjC|L1 Apelacyjnego, ktory wskazat na koniecznosé wykazania przez strone powodowe naruszenieprzez pozwanych konkretnych obowiezkow wynikajqcych przede wszystkim z przepisow prawa. Powodowa spoika wskazaia w tym zakresie przepisy fii1._Z..LiS.L_l i a£t._ELust._t SamGminU oraz 2t|:t_.II.5op.istA i aLt._15 AdrnWojU. Zgodnie z _aJ:t._2__ust._t SamGminU: "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu wiasnym i na wiasnq odpowiedzialnosé". W mysl zas a£t._6_u5t._1tej ustawy: "Do zakresu dziaiania gminy naleiag wszystkie sprawy publiezne o znaczeniu Iokalnym, niezastrzezone ustawami na rzecz innych podmiotow". Racje ma Sqd Apeiacyjny, 2e wskazane przepisy sq zbyt ogolne, by stanowiiy podstawe odpowiedzialnoéci gminy w niniejszej sprawie. "Pi8|'\NSZ§i' z nich nie statuuje zadnego obowiqzku po stronie gminy, a jedynie przewiduje przypisanie gminie konsekweneji prawnych jej dziaiah iwiqze sie z przyznaniem gminie osobowosci prawnej ( ). A.iZf.5tiQ.1.i_.Z_us.i.._‘t SamGminU nie jest samodzielnsj, wystarczajecq podstawq do odpowiedzialnosci konstytucyjnej, odszkodowawczej oraz administracyjnej. Jest to w istocie generalna deklaracja ustawodawcy »i zasada porzqdku prawnego stwierdzajqca, ze gmina przestata bye biernym przekainikiem rozstrzygnieo podejmowenych plzez inne organy publiczne. Stata sie zas deoydentem i dlatego mus? sie liozyé z ponoszeniem odpowiedzialnosci za podjete rozstrzygniecia. Jest to wiec typowa ogolna zasada, ktorej zastosowanie wymaga istnienia szczegolnych przepisow. A Znaczenie drugiego 2 powotanych przepisow, tj. a|It__.6_us1J. SamGminU sprowadza sie do wprowadzenia na rzeoz gminy domniemania zakresu dziaiania w sprawie zadan publicznych majqcych charakter Iokainy oraz domniemania kompetencji, czyli domniemania stosowania atrybutow wtadztwa administracyjnego na 'rzecz gminy w okreslonym w ustawie zakresie dziaiania. Z brzmienia a11_6__t.:s.t_'t SamGminU w Zadnym wypadku nie wynika uprawnienie do postugiwania sie atrybutami wtadozymi. Wynika tylko i wytqcznie zakres dziaiania. Dla skorzystania  w zakresie dziaiania  2 kompetencji i wykorzystania srodkow wiadczych administracji publicznej wymagane jest wskazanie odrebnej podstawy ustawowej. . ' Zgodnie z a SamGminU, zadania wtasne gminy obejmujq m.in. sprawy porzedku publicznego i bezpieczerfistwa obywateli. W mysi aLt._lJ.tsi..2 SamGminU, okreslajq, ktore zadanie gmirgy majq oharakter obowiqzkowy. Nalezy zatem rozwaiyo, czy przepis ten moze stanowié samodzieine Zrodto obowiqzku, ktorego naruszenie rodzié moze System lnformaoji Prawnej Lex {Lex Omega) 39I2014 Stan prawny programu: 20141009 ‘ r- W - r r rr IIlCK36?i04..-tekst punktu widzenia mniej istotne jest to, czy niewykonanie obowiązku polega na bezczynności, czy też na wadliwym działaniu. Obowiązek działania może być wskazany w różny sposób. Biorąc pod uwagę stopień dokładności opisu czynności nakazowych, wyróżnić można dwie zasadnicze metody formułowania nakazów podjęcia okreśłonych działań. Pierwsza, charakterystyczna dla prawa publicznego, polega na szczegółowym opisie czynności, które nałezy podjąó. Klasycznym przykładem są tu przepisy prawa karnego. Ar:tykuL2 KK stanowi bowiem, że: 'odpowiedzialności karnej za pmestępstwo skutkowe popełnione przez zaniechanie podlega ten tylko, na kim ciążył prawny szczególny obowiązek zapobieżenia skutkowi". _ Druga, charakterystyczna dla prawa cywilnego, polega na wprowadzeniu ogólnego nakazu zapobiegania pewnego rodzaju skutkorn (np. wyrządzenia szkody, naruszeniu dóbr osobistych itp.) bez wskazania konkretnych środków (działań), które do tego celu zmierzają. Jeżeli obowiązek działania jest okreśiony jedynie ogólnie, bez wskazania konkretnych działań, oznaczenie rodzaju działań nakazowych i przypisania odpowiedzialności cywilnej może nastąpić na podstawie znajomości konkretnego stanu faktycznego. _ lylożnośó rekonstrukcji obowiązku działania z ogólnych zasad prawa albo zasad współżycia społecznego byi także akceptowany w orzecznictwie SN (por. przykładowo wyrok z 12.5.19?2 r., ll `CR 95i?2, OSNCP Nr 2ł1973, poz. 26). Należy jednak zaznaczyć, że metoda cywilistyczna rakonstruowania obowiązków działania przy pomocy zasady neminem Ieadere, w ocenie doktryny nie znajduje zastosowania do oceny zachowań władczych państwa. Dlatego też orzeczenia SN, w których dopuszczono odpowiedzialność państwa za zaniechania i uchybienia ogóinym przepisom kompetencyjnym, określającym zadania poszczególnych organów (np. rad narodowych spotkały się z krytyką, por. mrtolzr SN z 31.1.1966 r., lli PRN 66r'6?, OSPiKA 1966, poz.261;yr¿jn1okz 4.3.1965 r., lil OR 9.165, OSPiKA Nr 2!1966, poz. 34 z glosą A. Szpunara; rrrryroltz 22.6.1966 r., il CR 3-25i66, OSPiKA Nr 10r'1969, poz. 206 z giosą J. Fteziera). Przyjmując te krytyczne uwagi SN w uclnrtate pełnego -składu Izby Cywiłnej' z' 15.2.1971 r., ill CZF' 33r'?0, OSNCP Nr 4f19?1, poz. 59 (wytyczne wymiaru sprawiedliwości do art. 41 ?-421) stwierdził, ze "jeżeli szkoda jest wynikiem zaniechania, to do przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest ustalenie konkretnego obowiązku działania z jego strony". Ta konstrukcja wypracowane w judykaturze została w pełni zaś zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny w w:y_roku z 4.12.2001 r., SK 16i00. Trybunał stwierdził, że "pojęcie zaniechania (...) dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustaiić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło". Warto podkreślić, że ten sposób myślenia podzielił również ustawodawca czego wyrazem jest ar:t.A_'l_`ZL§_3 KC w obowiązującym brzmieniu od 1.9.2004 r. ' Skarżący odwołuje się w kasacji do podstawowych zasad porządku prawnego, potrzeby -siinego państwa itp., -co uzasadnia wniosek o przyjęciu przez niego założenia, że brak skuteczności działań przesądza o ich nieprawidłowości i pośrednio o odpowiedzialności organów władzy publicznej. Trzeba stwierdzić, że _takie założenie jest nadmiernie idealizujące, gdyż jego konsekwentne przyjęcie prowadzi do wniosku, ze np. każdy przypadek popełnienia przestępstwa byłby oceniany jako efekt niewystarczających skutecznych działań organów władzy publicznej i w przypadku powstania szkody rodził od powiedzialnośc odszkodowawczą. Taka teza jest zbyt daieko idąca i diatego naieży uznać za uzasadnione twierdzenie Sądu Apelacyjnego, który wskazał na konieczność wykazania przez stronę powodową naruszenia-przez pozwanych konkretnych obowiązków wynikających przede wszystkim z przepisów prawa. Powodowa spółka wskazała w tym zakresie przepisy aĽt._2_.u5.t.zl i arL6_us_t.zí SąmGminU oraz A i ar:tJfi AdmWojU. Zgodnie z _a_rt.__2_ust._i SamGminU: "Gmina wykonuje zadanie publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". W myśl zaś ar1t_6_us_t.Jr tej ustawy: "Oo zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Rację ma Sąd Apelacyjny, ze wskazana przepisy są zbyt ogólne, by stanowiły podstawę odpowiedzialności gminy w niniejszej sprawie. -Pierwszy z nich nie statuuje żadnego obowiązku po stronie gminy, a jedynie pmewiduje przypisania gminie konsekwencji prawnych jej działań iwiąże się z przyznaniem gminie osobowości prawnej ( ). Ą SamGminU nie jest samodzielną, wystarczającą podstawą do odpowiedzialności konstytucyjnej, odszkodowawczej oraz administracyjnej. Jest to w istocie generalna deklaracja ustawodawcy -i zasada porządku prawnego stwierdzające, że gmina przestała być biernym przekażnikiem rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy publiczne. Stała się zaś decydentem i dlatego musi się liczyć z ponoszeniam odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia. .Jest to więc typowa ogólna zasada, której zastosowanie wymaga istnienia szczególnych przepisów. _ Znaczenie drugiego z powołanych przepisów, tj. ari.._fi_u.sI._'|. SamGminU 'sprowadza się do wprowadzenia na rzecz gminy domniemania zakresu działania w sprawie zadań publicznych mających charakter lokalny oraz domniemania kompetencji, czyli domniemania stosowania atrybutów władztwa administracyjnego na 'rzecz gminy w określonym w ustawie zakresie działania. Z brzmienia ar:t_6__¿.rst._“L SamGminU w żadnym wypadku nie wynika uprawnienie do posługiwania się atrybutami wiadczymi. Wynika tylko i wyłącznie zakres działania. Dla skorzystania - w zakresie działania - z kompetencji i wykorzystania środków władczych administracji publicznej wymagane jest wskazanie odrębnej podstawy ustawowej. _ " Zgodnie z 1 pkt 14 SamGminU, zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W myśi aLL_Ĺrr5;L„2 SamGminU, określają, które zadania gminy mają charakter obowiązkowy. Należy zatem rozważyć, czy przepis ten może stanowić samodzieine żródło obowiązku, którego naruszenie rodzió może System Informacji Prawnej Lek (Lek Omega) 39ł2014 Stan prawny programu: 2014-10-09 ` --- STRONA 3 --- ___ _ _ III CK 367.'04  tekS’t odpowiedziainosé odszkodowawczq. ' ' Podejmujqc ten problem naiezy jedynie zwrocio uwage na dwie kwestie. Po pierwsze, w kasacji nie zarzucono naruszenie tego pl'ZEpiSU, co jest istotne z uwagi na tresé att._3.9.3Jl§_1. KPC. Po drugie, kwestia ta byta juz podejmowana na gruncie m ustawy z 25.1.1958 r. o radach narodowyoh (t. jedn.: Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172  nieobow.; dale] jako: RadNarU), zgodnie 2 ktorym do zakresu dziaiania rad nalezq spraw",r ochrony poizqdku i bezpieczenstwa publicznego. W powotanych wczesniej orzeczeniach Sqd Najwyzszy dopuszczai moiliwosé kreowania odpowiedzialnosci panstwa za zaniechanie i uchybienie ogolnym przepisom kompetencyjnyrn, okreéiajqcym zadania poszczegolnych organéw wtadzy publicznej, co jednak spotkaio sie z krytykq doktryny prawniczej i spowodowaio zmiane stanowiska Sqdu Najwyiszego wyraionq w uchwale petnego skiadu lzby Cywilnej z 15.2.1971 r. . Nalezy jednak wskazaé, ze juz na tle ant. 3 ust. 2 plst 1 RadNarU dominowat poglqd, Ze w przepisie tym chodzi o wskazanie pewnego kierunku dziaiania, a nie sciste okreslenie jego ostatecznego efektu. Uznano, iz aLt_3 tej ustawy nie moze bye samoistnym Zrodtem obowiqzkow, ktorych naruszenie prowadzi, ‘w razie powstania szkody, do obciqzenia Skarbu Panstwa odpowiedzialnosciq odszkodowawczq. Przepis ten wyznacza bowiem jedynie ramowy cei dziatania rad narodowych, nie okresla natomiast ani konkretnych zadan objetych tym celem, ani tez sposobow realizacji. Ta konkretyzacja znajduje wyraz w przepisach prawnyolyokresiajqcych szczegjoiowo obowiqzujqce administracje wzorce zachowen oraz precyzujqcych uprawnienia i obowiqzki organow administracji w danej kategorii spraw. W konsekwencji przyjmowano, ze dopiero niewykonanie lub nienaieiyte wykonanie tych skonkretyzowanych zadan i dziatanie niezgodne Z wtasciwymi regutami ich realizacji stanowié moze podstawe roszczen odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Panstwa. Poglqd tendominuje rowniez nagruncie ani SamGminU. Wskazuje sie, ze niewykonanie zadan wyrnienionych w tym przepisie (w tym sprawy porzqdku pubiicznego i bezpieczenstwa obywateli) nie moze stanowié podstawy dla stwierdzenia bezprawnosci zaniechania, a moze skutkowaé co najwyiej odpowiedzialnosoiq politycznq wiadz samorzqdowych. Konkretyzacja zadari gmin dokonuje sie drogq ustaw szczegoinych. Odnoszqc to stwierdzenie do przepisu a SamGminU, ktory do zadan wiasnych gminy zalicza sprawy porzqdku publicznego i bezpiecznego obywateli stwierdzié nalezy, i2 zasadniczym narzedziem siuzqoym do przeciwdziatania wystepowaniu zagrozefi w tym wzgiedzie, a takze wtasciwym do reagowania na poczynione jui naruszenie porzqdku pubiicznego i bezpieczefistwa obywateli, sq wyodrebnione formacje i stuzby, czy to w postaci rzqdowyoh instytucji o zadaniaoh ogolnych (Poiicja), czy to w charakterze wyspecjalizowanyoh stuzb porzqdkowyoh jstuzba ochrony ludzi, Straz Lesna itp.). Pewnym ich uzupetnieniem sq formacje samorzqdowe w postaci strazy miejskich lub gminnych, powoianych przede wszystk_in'|_d|a dziaian w zakresie ochrony porzqdku, zas w zakresie bezpieczenstwa jedyniedo dziaian o charakterze pomocniczym. Nie oznacza to, Ze gmina jest zwolniona caikowicie z odpowiedziainosci wtej dziedzinie,.gdyz rowniez na niej mogq spoczywao istotne obowiqzki. Pizykiadowo mozna wskazaé, Ze w zakresie zachowania porzqdku publicznego istotnq role odgrywa deoyzja o zakazie albo o rozwiqzaniu zgromadzenia publicznego, wydana ze wzgledu na to, ze odbycie zgromadzenia albo jego przebieg moze zagrazaé zyciu lub zdrowiu ludzi albo rnieniu w znacznyoh rozmiarach ( iaEt._12 ustawy z 5.7.1990 r.  Prawo o zgromadzeniach; Dz. U. Nr 51, poz. 297). Natezy tez wskazao, ze zgodnie z aLt._i1 u_s.t.._1 ustawy z 6.4.1990 r. o Polioji (t. jedn.: Dz. U. z 2002 ‘r. Nr 7, poz. 58 ze zm.; dalej jako: Po|icjaU) w brzmieniu obowiqzujqcym w dacie zdarzenia: "Przewodniczqcy zalzqdu gminy lub powiatu moze Zqdao od wtasciwego komendanta Policji przywrocenia stanu zgodnego z porzqdkiem prawnym lub podjecia dziaian zapobiegajqcych naruszeniu prawa, a takze zmierzajqcych do usuniecia zagrozenia bezpieozefistvva i porzqdku publicznego". Zqdanie takie nie moze jednak dotyczyé czynnoéci opetacyjnorozpoznawczych, dochodzeniowosledczyoh oraz czynnosci z zakresu scigania. wykroczeri, wykonania konkretnej czynnoéci siuzbowej ani okresiao sposobu wykonania zadania przez Poiicje ( tej ustawy). Mozna przyjqé, iz fiJi_Lj1KI_'i_4 SamGminU w powiqzaniu z innymi bardziej szczegotowymi regulacjami (choéby wyzej wskazanymi) moze rodzié odpowiedziatnoso gminy w przypadku zaniechania podjecia odpowiednich dziaian, jezeli zdarzenia takie, z uwzglednieniem wykazania adekwatnego zwiqzku przyczynowego, bedzie zrodiem szkody. W niniejszej sprawie biernosé organow semorzqdu gminnego moglaby w przyczynowoskutkowym tancuchu zdarzen mieo znaczenie wowczas, gdyby byia ona co najmniej jednq z istotnych przyczyn braku wtaéciwych dziaian Policji. Dziaiania Policji  jak to ustalono  byty profesjonalne i prawidiowe. Jesli tak, to trudno byioby ustalié, w jaki sposob bardziej aktywne dziatania pozwanej Gminy mogiyby przesqdzié 0 wyzszej skutecznosci dziaian Policji. Wprawdziej zdaniem skarzqcego w tych dziataniach zabrakto wystarczajqcej determinacji i skuteoznosci, to jednak zarzut ten jest goiosiowny, gclyz poza ogolnymi sformuiowaniami skarzqcy nie wskazuje, jakie dziaiania miata obowiqzek podjqé Policja, by zapewnio wystarczajqcq ochrone powodowej spoice, a przede wszystkim nie wskazuje przepisow, jakie zostaty naruszone przez Poiicje. W tym kontekscie warto jednak wskazao, 2e w swietie fil1._1_LL8L_Z PolicjaU do podstawowych zadafi Policji nalezq m.|n.:  .  ochrona Zycia izdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszajqcymi te dobra (pisii) oraz  ochrone bezpieczeristwa f porzqdku pubiicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach pubiicznych oraz w srodkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowymi na wodach przeznaczonych do _ powszechnego korzystania (pi_<.’L2). . lnne uprawnienia Policji okresla szczegoiowo at;t_J5 Po|icjaU, wymieniajqc m.in. prawo tegitymowania osob w ceiu System lnformaoji Prawnej Lex (Lex Omega) 3912014 Stan prawny programu: 201410»09 _____ _ III CK 36?r'04 - tekst odpowiedzialność odszkodcwawczą. ` Podejmując ten problem naieży jedynie zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, w kasacji nie zarzucono naruszenia tego przepisu, co jest istotne z uwagi na treść ar:tz_S.8śtjl§_1_ KPC. Po drugie, kwestia ta była już podejmowana na gruncie m ustawy' z 25.1.1958 r. o radach narodowych (t. jedn.: Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172 - nieobow.; dalej jako: RadNarU), zgodnie z którym do -zakresu działania rad należą sprawy ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. W powołanych wcześniej orzeczeniach Sąd Najwyższy dopuszczał możliwość kreowania odpowiedzialności państwa za zaniechanie i uchybienia ogólnym przepisom kompetencyjnym, okreśłającyrn zadania poszczególnych organów władzy publicznej, co jednak spotkało się z krytyką doktryny prawniczej i spowodowało zmianę stanowiska Sądu Najwyższego wyrażoną w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 15.2.19?1 r. . Należy jednak wskazać, że już na tle RadNarU dominował pogląd, że w przepisie tym chodzi o wskazanie pewnego kierunku działania, a nie ścisłe określenie jego ostatecznego efektu. Uznano, iż artzä tej ustawy nie może być samoistnym żródłem obowiązków, których naruszenie prowadzi, `w razie powstania szkody, do obciążenia Skarbu Państwa odpowiedzialnością odszkodcwawczą. Przepis ten wyznacza bowiem jedynie ramowy cel działania rad narodowych, nie określa natomiast ani konkretnych zadań objętych tym celem, ani też sposobów realizacji. Ta konkretyzacja znajduje wyraz w przepisach prawnych,_określających szczegółowo obowiązujące administrację wzorce zachowań oraz precyzujących uprawnienia i obowiązki organów administracji w danej kategorii spraw. W konsekwencji przyjmowano, że dopiero niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych skonkretyzowanych zadań i działanie niezgodne z właściwymi regułami ich realizacji stanowió może podstawę roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa. Pogląd ten-dominuje również nagruncie ar:ł._Z SamGminU. Wskazuje się, że niewykonanie zadań wymienionych w tym przepisie (w tym sprawy porządku pubiicznego i bezpieczeństwa obywateli) nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia -bezprawności zaniechania, a może skutkować co najwyżej odpowiedzialnością polityczną władz samorządowych. Konkretyzacja zadań gmin dokonuje się drogą ustaw szczegółnych. Odnosząc to stwierdzenie do przepisu art. T' .ist SamGminU, który do zadań własnych gminy zalicza sprawy porządku publicznego i bezpiecznego obywateli stwierdzić należy, iż zasadniczym narzędziem służącym do przeciwdziałania występowaniu zagrożeń w tym wzgtędzie, a także właściwym do reagowania na poczynione już naruszenia porządku pubiicznego i bezpieczeństwa obywateli, są wyodrębnione formacje i służby, czy to w postaci rządowych instytucji o zadaniach ogólnych (Policja), czy to w charakterze wyspecjalizowanych służb porządkowych (służba ochrony ludzi, Straż Leśna itp.}. Pewnym ich uzupełnieniem są formacje samorządowe w postaci straży miejskich lub gminnych, powołanych przede wszystk_im_dla działań w zakresie ochrony porządku, zaś w zakresie bezpieczeństwa -jedyniedo działań o charakterze pomocniczym. Nie oznacza to, że gmina jest zwolniona całkowicie z odpowiedzialności wtej dziedzinie,.gdyż również na niej mogą spoczywać istotne obowiązki. Przykładowo można wskazać, że w zakresie zachowania porządku publicznego istotną rolę odgrywa decyzja o zakazie albo o rozwiązaniu zgromadzenia publicznego, wydana ze względu na to, że odbycie zgromadzenia albo jego przebieg może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach ( iaĽt._12 ustawy z 511990 r. - Prawo o zgromadzeniach; Dz._ U. Nr 51, poz. 29?). Naieży też wskazać, że zgodnie z artzll .u_s_t.„l ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr T, poz. 58 ze zm.; dalej jako: PolicjaU) w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia: "Przewodniczący zarządu gminy lub powiatu może żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do .usunięcia zagrożenia bezpieczenstwa i porządku publicznego". żądanie takie nie może jednak dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania. wykroczeń, wykonania konkretnej czynności służbowej ani okreśiać sposobu wykonania zadania pmez Poiicję ( tej ustawy). [ylożna przyjąć, iż ar1L7_pktJz4 SamGminU w powiązaniu z innymi bardziej szczegółowymi regulacjami (choćby wyżej wskazanymi) może rodzić odpowiedziainość gminy w przypadku zaniechania podjęcia odpowiednich działań, jeżeli zdarzenia takie, z uwzględnieniem wykazania adekwatnego związku przyczynowego, będzie żródłem szkody. W niniejszej sprawie bierność organów samorządu gminnego mogłaby w przyczynowo-skutkowym łańcuchu zdarzeń mieć znaczenie wówczas, gdyby była ona co najmniej jedną z istotnych przyczyn braku właściwych działań Policji. Działania Policji -jak to ustalono - były profesjonalne i prawidłowe. Jeśli tak, to trudno byłoby ustałić, w jaki sposób bardziej aktywne działania pozwanej Gminy mogłyby przesądzić o wyższej skuteczności działań Policji. Wprawdzie_ zdaniem skarżącego w tych działaniach zabrakło wystarczającej determinacji i skuteczności, to jednak zarzut ten jest gołosłowny, gdyż poza ogólnymi sformułowaniami skarżący nie wskazuje, jakie działania miała obowiązek podjąć Policja, by zapewnić wystarczającą ochronę powodowej spółce, a przede wszystkim nie wskazuje przepisów, jakie zostały naruszone przez Poiicję. W tym kontekście warto jednak wskazać, że w świetie art._1_ust._2 PolicjaU do podstawowych zadań Policji należą m.rn.: - . - ochrona życia izdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (p.kt_'L) oraz - ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym__i na wodach przeznaczonych do _ powszechnego korzystania (pk'L2). . Inne uprawnienia Policji określa szczegółowo a_r;L_15 PolicjaU, wymieniając m.in. prawo iegitymowania osób w celu System Informacji Prawnej Lek (Lex Omega) 39r'2014" Stan "prawny" programu: 2014-10~09 " --- STRONA 4 --- ._ _ _ , ,,__ i||CK357f04£6,148! ustaienia ich tozsamosci (,tflst_1_) oraz prawo zatrzymywania osob stwalzajqcych w sposob oczywisty bezposrednie zagrozenie dla zycia lub zdrowia ludzkiego, a takze dla mienia (pJgt_&). Srodki przymusu bezposredniego  stosownie do a£t._l6_.Ltst.J. Po|icjaU  poiicjanoi mogq stosowao w razie niepodporzqdkowania sie wydanym na podstawie prawa poleceniom organow Policji lub jej funkcjonariuszy. Nalezyjednak podkreslié, 2e  stosownie do aJ:t._16_ust._2. Po|icjaU  policjanci mogq stosowaé jedynie srodki przyrnusu bezposredniego odpowiadajqce potrzebom wynikajqcym z istniejqcej sytuacji i niezbedne do osiqgniecia podporzqdkowania sis wydanym poieceniom. Zgodnie z §_2_u_sL1 rozporzqdzenia'Rady Ministrow z 17.9.1990 r. w sprawie okreslenia przypadkow oraz warunkow i sposobow uzycia przez policjantow srodkow przymusu bezposredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410 ze zrn.): "Policjant powinien stosowaé srodki przyrnusu bezposredniego w taki sposéb. aby osiqgniecie podporzqdkowania sie wydanym na podstawie prawa poleceniom powodowaio mozliwie najmniejszq doiegiiwoso". Warto w zwiqzku z tym podkreslié, 2e w literaturze przedmiotu wskazuje sie  w kontekscie zasad iflt8I'\N9I1Cji Policji w przebieg zgromadzefi publicznych  i2 "odroznienia (...) wymaga sytuacja stosowania srodkow przyrnusu wobec niektorych osob, np. zaktocajqcych przebieg zgromadzenia Iub popeiniajqcych c_zyny karalne, niewykluczajqca jednak przeprowadzenia bqdi kontynuowania zgromadzenia, od sytuacji podjecia dziatafi wobec wszystkich uczestnikow zgromadzenia w postaci nakazu opuszczenia okreslonego miejsca i nastepnie ewentualnie jego egzekwowania za pomocq srodkow przymusu bezposredniego. O iie pierwsza sytuacja nie budzi raczej wqtpliwosci, 0 tyie drugawymaga uwzgiednienia zasady proporcjonalnosci, 2 jednej strony, oraz zasady elastycznosci, z drugiej. Srodki stosowane przez Policje powinny byé adekwatne do zagrozenia porzqdku prawnego. Odnoszqc to do reaiiow niniejszej sprawy stwierdzio nalezy, ze brak "dras.tyoznej" i skutecznej interwencji Policji nalezy oceniao 2 uwzglednieniem konieoznosoi poszanowania roinych, niekiedy pozostajqcych ze sobq w konflikcie, wartosci. Wprawdzie z ustaleh faktycznych wynika, 2e Poiicja nie reagowaia  przez‘ zastosowanie srodkow przymusu  na przypadki zniszczenia ogrodzenia, jednak nie jest to rownoznaozne z moziiwosciq postawienia jej zarzutu bezprawnej biernosci. Owa "biernos¢"wynika1a bowiem z dqzenia do zapobiezenia eskalacji konfliktu, ktora tatwo mogta sis wymknqo spod kontroli i narazié Zyoie Iub zdrowie i ptotestujqcych, jak i pracownikow. Nic nie wskazuje na to, aby potencjalne zaniechanie organow gminy miato tu znaczenie decydujqce. Dowodzqcy poticjantami swiadek S. stwierdzii m.In., Ze ze wzgledu na wzburzenie protestujqcyoh nie byiby w stanie zabezpieczyo piacu budowy, nawet gdyby miat bez porownania wieksze sity; przy zastosowaniu armatek wodnych i sit prewencyjnych mozna byto zaprowadzié porzqdek i zapewnié be’zpie'czefistwo, ale na dtuzszq mete byioby to nierealne. Nie oci rzeczy bedzie rowniez wskazaé, ze w swietle dokonanyoh ustalefi, o braku drastyoznej i skutecznej interwencji Poiicji przesqdziia ostatecznie decyzja samej powodowej spolki, ktorej przedstawicieie nie domagali sie srodkow bardziej drastycznych. ' ' Powyzsze uwagi prowadzq do wniosku, Ze ewentualne zaniechanie, ktore mozna by przypisaé gminie (dotyozy to rowniez uzycia Strazy Miejskiej)  skqdinqd rowniez dyskusyjne  nie pozostaje w adekwatnym zwiqzku przyczynowoskutkowym ze szkodq, ktorej naprawienia zqda strona powodowa. Nawet, gdyby bowiem dziaiania gminy byiy optymalne (w trakcie zajsé z paidziernika 2001 r. i poiniej), to na podstawie poczynionych w sprawie ustalefi taktycznych nie mozna uznaé, Ze miatyby'one'istotny wpiyw na dziaiania Policji.  Wsrod przepisow, ktore miatyby rodzio obowtqzek podjecia przez wojewode odpowiednioh dziaiah skarzqcy wskazat imJ@AdmWojU. . V , Zgodnie z a_|;t._J_5_p.lgtA AdmWojU, wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrow odpowiada za wykonywanie polityki rzqdu na obszarze wojewodztwa, a m.in. zapewnia wspoidziatanie wszystkich jednostek olfganizacyjnyoh administracji rzqdowej i samorzqdowej dziaiajqcych na obszarze wojewodztwa i kieruje ich dziaiainosciq w zakresie zapobiegania zagrozeniu Zycia, zdrowia iub mienia oraz zagrozeniom srodowiska, bezpieczeflstwa pafistwa i utrzymania porzqdku publicznego, ochrony praw obywateiskich, a takze zapobiegania kleskom Zywiotowym i innym nadzwyczajnym zagrozeniom oraz zwalczania i usuwanla ich skutkow na zasadach okreslonych w ustawach. Stosownie natomiast do a.[t.,_15_u.st._1 AdmW0jU: "Wojewoda moze wydawaé, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrow, poiecenia obowiqzujqce wszystkie organy administracji rzqdowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o ktorych mowa w . obowiqzujqce rowniez organy samorzqdu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwtocznie informuje ministra". W rnysl art 9 pk; 4, ilekroé w’ ustawie jest mowa o poleceniu wojewody  nalezy przez to rozumieo wezwanie do wykonania okreélonej czynnosci, 2 tym 2e skierowane do organow i pracownikow, ktorych jest on zwierzchnikiem, jest poleceniem stuzbowym, a skierowane do innych organow i jednostek wykonujqcych administracje rzqdowq w wojewodztwie  srodkiem nadzoru. Wskazuje sie, 2e poniewaz organy Policji sq w uktadzie zespolonym z wojewodq, polecenia kierowane do tych organow sq poleceniami stuzbowymi.  Z zestawienia wskazanych przepisow zdaje sie wynikaé, ze wojewoda moze min. udzielao wiqzqcych poleoefi wiasciwym komendantom Policji (wezwaé do wykonania okreslonej czynnosci), gdyi zgodnie z ad._6_ust2.1 PoiU. "Organami administraoji rzqdowej na obszarze wojewodztwa w sprawach, 0 ktorych mowa w a_tt._5_u$i_1, sq: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewodzkiego Policji dziaiajqcego w jego imieniu albo komendant wojewodzki Poiicji dziaiajqcy w imieniu wtasnym w sprawach: ' a) wykonywania czynnosci operacyjnorozpoznawczych, dochodzeniowosledczych i czynnosci z zakresu scigania wykroczefi, . System lnformaoji Prawnej Lex (Lox Omega) 3972014 Stan prawny programu: 20141009 _ ___ __ __ __ __ lll CK 36?ł04 -_tekst ustaienia ich tożsamości (pkt_1_) oraz prawo zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia (pkL3). Srodki przymusu bezpośredniego - stosownie do ar:t._16_r.Lst._'L Polic]aU - poticjanci mogą stosować w razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa poleceniom organów Policji lub jej funkcjonariuszy. Należy jednak podkreślić, że - stosownie do ar1._16_ust.„2. Po|icjaU - policjanci mogą stosować jedynie środki przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom. Zgodnie z §_2_ust._1 rozporządzenia`Rady Ministrów z 17.9.1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr T0, poz. 410 ze zm,): "Policjant powinien stosować środki przymusu bezpośredniego w taki sposób, aby osiągnięcie podporządkowania się wydanym na podstawie prawa poleceniom powodowało możliwie najmniejszą dolegliwość". Warto w związku z tym podkreślić, że w literaturze przedmiotu wskazuje się - w kontekście zasad interwencji Policji w przebieg zgromadzeń publicznych - iż "odróżnienia (...) wymaga sytuacja stosowania środków przymusu wobec niektórych osób, np. zakłócających przebieg zgromadzenia lub popełniających czyny karalne, niewykluczająca jednak przeprowadzenia bądż kontynuowania zgromadzenia, od sytuacji podjęcia działań wobec wszystkich uczestników zgromadzenia w postaci nakazu opuszczania określonego miejsca i następnie ewentualnie jego egzekwowania za pomocą środków przymusu bezpośredniego. O ile pierwsza sytuacja nie budzi raczej wątpliwości, o tyie drugawymaga uwzgłędnienia zasady proporcjonalności, z jednej strony, oraz zasady elastyczności, z drugiej. Srodki stosowane przez Policję powinny być adekwatne do zagrożenia porządku prawnego. Odnosząc to do reaiiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak "drastycznej" i skutecznej interwencji Policji należy oceniać z uwzględnieniem konieczności poszanowania różnych, niekiedy pozostając_ych ze sobą w konflikcie, wartości. Wprawdzie z ustaleń faktycznych wynika, że Policja nie reagowała ' przez" zastosowanie środków przymusu - na przypadki zniszczenia "ogrodzenia, jednak nie jest to równoznaczne z możtiwością postawienia jej zarzutu bezprawne] bierności. Owa "bierność" wynikała bowiem z dążenia do zapobieżenia eskalacji konfliktu, która łatwo mogła się wymknąć spod kontroli i narazić życie lub zdrowie i protestujących, jak i pracowników. Nic nie wskazuje na to, aby potencjalne zaniechanie organów gminy miało tu znaczenie decydujące. Dowodzący policjantami świadek S. stwierdził m.in., że ze względu na wzburzenie protestujących nie byłby w stanie zabezpieczyć placu budowy, nawet gdyby miał bez porównania większe siły; przy zastosowaniu armatek wodnych i sił prewencyjnych można było zaprowadzić porządek i zapewnić bezpieczeństwo, ale na dłuższą metę byłoby to nierealne. Nie od rzeczy będzie również wskazać, że w świetle dokonanych ustaleń, o braku drastyczne] i skutecznej interwencji Połicji przesądziła ostatecznie decyzja samej .powodowej spółki, które] przedstawiciele nie domagali się środków bardziej drastycznych. ' " Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ewentualne zaniechanie, które można by przypisać gminie (dotyczy to również użycia Straży Miejskiej) - skądinąd również dyskusyjne - nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym ze szkodą, której naprawienia żąda strona powodowa. Nawet, gdyby bowiem działania gminy były optymalne (w trakcie zajść z pażdziernika 2001 r. i póżniej), to na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można uznać, że miałyby 'oneistotny wpływ na działania Policji. - Wśród przepisów, które miałyby rodzić obowiązek podjęcia przez wojewodę odpowiednich działań skarżący wskazał ar.t.J_5_p_kt_¿.1.iar:t._'Ĺ6AdmWojU. . _ _ Zgodnie z ar;t._j_5_pkt_4 AdmWojU, wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a m.in. zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowe] działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania. porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniem oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach. Stosownie natomiast do a AdmWojU: "Wojewoda może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, poiecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w , obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje ministra". W myśl art. 9 pkt 4, ilekroć w' ustawie jest mowa o poleceniu wojewody - należy przez to rozumieć wezwanie do wykonania określone] czynności, z tym że skierowane do organów i pracowników, których jest on zwierzchnikiem, jest poleceniem służbowym, a skierowane do innych organów i jednostek wykonujących administrację rządową w województwie - środkiem nadzoru. Wskazuje się, że ponieważ organy Policji są w układzie zaspolonym z wojewodą, polecenia kierowane do tych organów są poleceniami służbowymi. ~ Z zestawienia wskazanych przepisów zdaje się wynikać, że wojewoda może m.in. udzielać wiążących poleceń właściwym komendantem Policji (wezwać do wykonania określonej czynności), gdyż zgodnie z ar:t_6_ust.„.1 PolU. "Organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w a.|:t._5_u_St._t, są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Poiicji działający w imieniu własnym w sprawach: ` a) wykonywania czynności operacy]no-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych j czynności z zakresu ścigania wykroczeń, _ System Informacji Prawaej Lek (Lex Omega) 39ł2014 Stanprawny prríjramu: 2014-10-09 _ _ --- STRONA 5 --- my _ __ Z i i f ________Z___§\_QK ‘B01 I04  t8\k8‘t b) wydawania indywidualnych aktow administracyjnyoh, jezeli ustawy tak stanowiq,  2) komendant powiatowy (miejski) Potioji, 3) komendant kornisariatu Poiicji“.   Hipotetycznie wojewoda mogiby zatem wydaé wtasciwemu komendantowi Poiicji polecenia podjecia dziaiafi zapobiegajqcych zagrozeniu Zycia, zdrowia iub mienia w niniejszej sprawie. W kontekscie odpowiedzialnosci Skarbu Pafistwa za dziatania (zaniechania) wojewody przepisy te miatyby znaczenie wowczas, gdyby wykazano, Ze interwencja wojewody wplynetaby na skuteoznoso dziaiafi Poiicji (takie po 18.10.2001 r.). lnterwencja ta bye mote zadecydowaiaby o uzyciu wiekszych sit, ate moono watpiiwe  zwazywszy na determinacje protestujqcych  czy Policja bytaby w stanie przez czas trwania budowy zapewnié jej wystarczajqcq ochrone. Mozna zatozyé, Ze bardziej zdecydowane dziaiania juzycie srodkéw przymusu bezposredniego) zwiekszytoby skutecznoso dziaian Policji, w okresionyrn czasie nie sposob jednakie uznaé, aby takie dziaiania byiy mozliwe do stosowania przez okres budowy i funkcjonowania stacji benzynowej. Takie zatozenie nie byioby reaine. W kazdym razie ciezar udowodnienia zwiqzku przyozynowego miedzy zaniechaniem pozwanego Skarbu Partstwa z nieskutecznosciq dziaiafi Policji (przesziych i ewentualnie przysztych) spoozywat na powodowej spoice. Zwiqzek ten nie zostat wykazany, co skutkowaio oddaleniem powodztwa. W swietle obowiqzujqcego w czasie zdarzenia aLt_4201 KC nie ma wqtpliwosci co do tego, Ze gmina moze ponosio odpowiedzialnosé za niezgodne z prawem dziaianie radnych i czionkow zarzqdu. Niezbednq przesiankq odpowiedziainosoi jest jednak, po pi8t'WSZS, bezprawnoso dziatania funkcjonariusza, a po drugie, jego zwiqzek z wykonywaniem powierzonyoh mu czynnosci. Niewqtpliwie za bezprawne mozna uznaé dziatanie radnego L., ktory  jak ustalono  podzegai do niszczenia mienia. Mniej oczywista jest ooena postepowania radnego R. oraz wiceprezydenta N. Uznanie ich dziaiafi za bezprawne jest mocno wqtpiiwe. Dziaiania radnego R. polegaiy na inspirowaniu protestujqoych, w sensie sugerowania im konkretnych form protestow. Fakt, ze caia Rada jednoznacznie dezaprobowaia budowe i dawata temu wyraz w spotkaniu z mieszkaficami moze byé wprawdzie uznany za udzielenie moralnego wsparcia, nie jest to jednak rownoznaczne z bezprawnosoiq dziaiania. W mysl att 23 ust 1 SamGminU "Radny obowiqzany jest kierowao sie dobrem wspolnoty samozzqdowej gminy. Radny utrzymuje staiq wiei z mieszkaficami oraz ich organizacjami, a w szozegoinosci przyjmuje zgiaszane przez mieszkafioow gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak zwiqzany instrukcjami wyborcow". Jake reprezentant mieszkancow wspolnoty samorzqdowej radny ma niewqtpiiwie prawo do wypowiadania sie w kwestiach Zywotnych dla tej wspoinoty. Jest to niezbedny element zachowania wiezi z mieszkaficami wspolnoty samorzqdowej. Dopoty, dopoki wypowiedzi radnych nie stanowiq aprobaty lub zachety do dziaiafl bezprawnych wydaje sie, Ze granice bezprawnosci nie zostajq przekroczone. Granic tyoh nie przekroczyi rowniez prezydent N., gdyz rowniez wjego przypadku nie mozna mowio o aprobacie lub zachecie do dziaian bezprawnych. Podejmowane przez niego dziaiania miaiy niewqtpliwie stuiyo rozwiqzaniu sporu na drodze zgodnej z prawem. Sezprawnosé dziatania mozna dostrzec jedynie w zachowaniu radnego L. Zagadnienie sprowadza sie do tego, ozy byiy to dziaiania podjete przy wykonywaniu powierzonych czynnosci w rozumieniu a::t._420L§_1 KC. Sad Najwyzszy w"uchwaie Petnego Sktadu izby Cywilnej z 15.2.1971 r. przyjqi, Ze ze sformutowania "przy wykonywaniu powierzonej mu czynnosci" wynika, iz dla obciqzenia pafistwa odpowiedzialnosciq musi istnieé zwiqzek miedzy wykonywaniem powierzonej funkcjonariuszowi czynnosci a powstatq szkodq. Oznacza to, ze odpowiedziainoso Skarbu Pafistwa na zasadzie ai:t.Ajl i n. KC jest wyiqczona wowczas. gdy funkcjonariusz wyrzqdzit szkode tylko przy sposobnosci wykonywania powierzonej mu czynnosci. O tym, czy szkoda zostata wyrzqdzona przez funkojonariusza przy wykonywaniu powierzonej rnu czynnosci, czy tyiko przy sposobnosci jej wykonywania, decyduje cel dziaiania sprawcy. Zgodnie z tym, Skarb Pafistwa odpowiada tylko wowozas, gdy zawinione dziaianie lub zaniechanie funkcjonariusza byio zwiqzane z realizacjq celu wynikajqcego z powierzonej mu czynnosci, choctazby byto ono nawet wynikiem nieudolnosci tub plzekroczenta instrukoji stuzbowej. Skarb Parfistwa nie ponosi natomiast odpowiedziainosci wtedy, gdy funkcjonariusz, wykorzystujqc fakt powierzonej mu czynnosci, dqzy do osiqgniecia innego celu mz ten, ktory wynika z powierzonej mu funkcji (np. czynnosé naiezqcq do powieizonego mu zakresu dziaiania wykorzystuje do osiqgniecia celu osobistego). W doktrynie wskazuje sie, 2e giowna dziaialnoso radnych poiega na uczestnictwie w pracach rady ijej komisjach. Jednakze radny ma obowiqzek utrzymywaé staiq wiei 2 wyborcami, przyjmowao zgiaszane postulaty i przedstawiaé je organom gminy do rozpatrzenia. Jezeli wyrzqdzi szkode przy wykonywaniu tych wszystkich czynnosci, mo2e'powsta¢ odpowiedzialnosé deliktowa jednostki samorzqdu terytorialnego, albowiern rowniez w tym zakresie wykonuje on czynnosci charakterystyczne dla jednostki samorzqdu teeytorialnego jako zrzeszenia mieszkaficow danego terenu. W swietle powyzszego nie mozna uznaé, _2e w tak sprecyzowanym ustawowo zakresie powierzonych czynnosci i sposobach ich realizacji miescito sis zachowanie radnego 1... ktory  jak ustaiono  podzegai do uiszczenia mienia. Takie zachowanie wykracza poza zakres powierzonej czynnosci, o czym przesqdza cel dziatania tego radnego. Brak wiec podstaw do przypisania odpowiedzialnosci pozwanej Gminy na takie dziatanie funkcjonariusza samorzqdowego. System Informacji Prawnej Lex (Lexbmega) 3972014 Stan prawny programu: 20141009 _ _ __ _ __ __ ___ _`rtt_Ŝ_}irŚ_3'ó`j_¦üA-tekst b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, 2) komendant powiatowy' (miejski) Policji, 3) komendant komisariatu Policji". - - Hipotetycznie wojewoda mógłby zatem wydać właściwemu komendantowi Policji polecenia podjęcia działań zapobiegających zagrożeniu życia, zdrowia łub mienia w niniejsze] sprawie. W kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania (zaniechania) wojewody przepisy te miałyby znaczenie wówczas, gdyby wykazano, że interwencja wojewody wpłynęłaby na skuteczność działań Policji (także po 18.10.2001 r.). Interwencja ta być może zadecydowałaby o użyciu większych sił, ale mocno wątpliwe - zważywszy na determinację protestujących - czy Policja byłaby w stanie przez czas tnrrania budowy zapewnić je] wystarczającą ochronę. Można założyć, że bardziej zdecydowane działania (użycie środków przymusu bezpośredniego) zwiększyłoby skuteczność działań Policji, w określonym czasie nie sposób jednakże uznać, aby takie działania były możliwa do stosowania przez okres budowy i funkcjonowania stacji benzynowej. Takie założenie nie byłoby realne. W każdym razie ciężar udowodnienia związku przyczynowego między zaniechaniem pozwanego Skarbu Państwa z nieskutecznością działać Policji (przeszłych i ewentualnie przyszłych) spoczywał na powodowej spółce. Związek ten nie został wykazany, co skutkowało oçldaleniem powództwa. W świetle obowiązującego w czasie zdarzenia ar:t._420í KC nie ma wątpliwości co do tego, że gmina może ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie radnych i członków zarządu. Niezbędną przesłanką odpowiedzialności jest jednak, po pienrrsze, bezprawność działania funkcjonariusza, a po drugie, jego związek z wykonywaniem powierzonych mu czyn ności. Niewątpliwie za bezprawne można uznać działanie radnego L., który -jak ustalono - podżegał do niszczenia mienia. Mniej oczywista jest ocena postępowania radnego R. oraz wiceprezydanta N. Uznanie ich działań za bezprawne jest mocno wątpliwe. Działania radnego R. polegały na inspirowaniu protestujących, w sensie sugerowania im konkretnych form protestów. Fakt, że cała Rada jednoznacznie dezaprobowała budowę i dawała temu wyraz w spotkaniu z mieszkańcami może być wprawdzie uznany za udzielenie moralnego wsparcia, nie jest to jednak równoznaczne z bezprawnością działania. W myśl art. 23 ust. 1 SamGminU "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowe] gminy. Radny utrzymuje stałą więż z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców". Jako reprezentant mieszkańców wspólnoty samorządowej radny ma niewątpliwie prawo do wypowiadania się w kwestiach żywotnych dla tej wspólnoty. Jest to niezbędny element zachowania więzi z mieszkańca_mi wspólnoty samorządowej. Dopóty, dopóki wypowiedzi radnych nie stanowią aprobaty lub zachęty do działań bezprawnych wydaje się, że granice bezprawności nie zostają przekroczone. Granic tych nie przekroczył również prezydent N., gdyż również wjego przypadku nie można mówić o aprobacie lub zachęcie do działań bezprawnych. Podejmowane przez niego działania miały' niewątpliwie służyć rozwiązaniu sporu na drodze zgodnej z prawem. Bezprawność działania można dostrzec jedynie w zachowaniu radnego L. Zagadnienie sprowadza się do tego, czy były to działania podjęte przy wykonywaniu powierzonych czynności w rozumieniu a_d:.A20¿L§_1 KC. Sąd Najwyższy w'-uchwale Pełnego Składu izby Cywilnej z 15.2.19T"1 r. przyjął, że ze sformułowania "przy wykonywaniu powierzone] mu czynności" wynika, iż dla obciążenia państwa odpowiedzialnością musi istnieć związek między wykonywaniem powierzone] funkcjonariuszowi czynności a powstałą szkodą. Oznacza to, że odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie ar1._..4.fLI i n. KC jest wyłączona wówczas, gdy funkcjonariusz wyrządził szkodę tylko przy sposobności wykonywania powierzonej mu czynności. O tym, czy szkoda została wyrządzone przez funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzone] mu czynności, czy tylko przy sposobności jej wykonywania, decyduje cel działania sprawcy. Zgodnie z tym, Skarb Państwa odpowiada tylko wówczas, gdy zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzone] mu czynności, chociażby było ono nawet wy'nikiem nieudolności lub przekroczenia instrukcji służbowej. Skarb Państwa nie ponosi natomiast odpowiedzialności wtedy, gdy funkcjonariusz, wykorzystując fakt powierzone] mu czynności, dąży do osiągnięcia innego celu niż ten, który wynika z powierzone] mu funkcji (np. czynność należącą do powierzonego mu zakresu działania wykorzystuje do osiągnięcia celu osobistego). W doktrynie wskazuje się, że główna działalność radnych polega na uczestnictwie w pracach rady ijej komisjach. Jednakże radny ma obowiązek utrzymywać stałą więż z wyborcami, przyjmować zgłaszane postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia. Jeżeli wyrządzi szkodę_ przy wykonywaniu tych wszystkich czynności, może'powstać odpowiedzialność deliktowa jednostki samorządu terytorialnego, albowiem również w tym zakresie wykonuje on czynności charakterystyczne dla jednostki samorządu terytorialnego jako zrzeszania mieszkańców danego terenu. W świetle powyższego nie można uznać, że w tak sprecyzowanym ustawowo zakresie powierzonych czynności i sposobach ich realizacji mieściło się zachowanie radnego L., który -jak ustaiono - podżegał do uiszczenia mienia. Takie zachowanie wykracza poza zakres powierzone] czynności, o czym przesądza cel działania tego radnego. Brak więc podstaw do przypisania odpowiedzialności pozwane] Gminy na takie działanie funkcjonariusza samorządowego. System Informacji Prawnej Lek (L"ex”O_mega) 39i20_iĂ"""Stan prawny programu: 2014-10-09 _ _