Postanowienie III SW 74/14

--- STRONA 1 --- Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2015 r. III SW 74/14 Realizacja zasady jawności finansowania partii politycznych. Przesłanki odrzucenia sprawozdania finansowego partii z uwagi na naruszenie zasad pozyskiwania środków finansowych. TEZA aktualna 1. Konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych nie ogranicza się do samych źródeł owego finansowania, lecz obejmuje również dalsze postępowanie z uzyskanym majątkiem i jego kontrolę, dla urzeczywistnienia której wprowadzony został w art. 24 ust. 8 ustawy z 1997 r. o partiach politycznych mechanizm gromadzenia środków finansowych partii politycznych na rachunkach bankowych. Rachunki te muszą należeć wyłącznie do partii politycznych. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wspólnego rachunku przez partię polityczną i inne podmioty, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą jawności źródeł finansowania tych partii. 2. Katalog zawarty w art. 24 ust. 1 ustawy z 1997 r. o partiach politycznych jest zamknięty, gdyż inne środki czy wartości niepieniężne nie mogą składać się na majątek partii politycznej. Konsekwencją przyjmowania lub pozyskiwania przez partię polityczną środków finansowych z źródeł niedozwolonych jest zaś z mocy art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy z 1997 r. o partiach politycznych odrzucenie przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego. 3. Z punktu widzenia zasad finansowania partii politycznych nie jest obojętne, jaki jej organ statutowy dopuścił się nieprawidłowości w tym zakresie, mogących skutkować odrzuceniem sprawozdania finansowego. Zasadniczo bowiem można przypisać partii politycznej takie działania (zaniechania) w zakresie zaciągania zobowiązań majątkowych oraz pozyskiwania (gromadzenia) środków finansowych, które wiążą się z tą właśnie kompetencją jej statutowych organów. Chodzi nie tylko o dokonywanie czynności prawnych z zakresu prawa prywatnego, ale także prawa publicznego. Samowolne decyzje podejmowane w tym przedmiocie przez poszczególnych członków partii lub jej struktury terenowe nieuprawnione statutowo do tego typu działań mogą obciążać partię wtedy, gdy były podejmowane za wiedzą i przyzwoleniem jej statutowych organów właściwych w sprawach gospodarki finansowej lub też mogły być ujawnione przez te organy przy dochowaniu należytej staranności. UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia SN Józef Iwulski (sprawozdawca). Sędziowie SN: Zbigniew Hajn, Halina Kiryło (uzasadnienie), Roman Kuczyński, Dawid Miąsik, Zbigniew Myszka, Jolanta Strusińska- Żukowska. Sentencja Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. postanowiła odrzucić sprawozdanie partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2013 r., z powodu naruszenia art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924). Uzasadnienie faktyczne W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w okresie sprawozdawczym partia polityczna Polskie Stronnictwo Ludowe posiadała odrębny rachunek bankowy Funduszu Wyborczego nr 21 1930 1523 3210 0342 0944 0001, prowadzony w banku BPS S.A. I Oddział w W. W umowie otwarcia rachunku bankowego Funduszu Wyborczego zawarte zostały zastrzeżenia o wymaganym sposobie wpłat na ten rachunek. Stan środków finansowych Funduszu Wyborczego w dniu 1 stycznia 2013 r. wynosił 269.774,81 zł. W okresie sprawozdawczym na rachunek Funduszu Wyborczego zostały pozyskane środki finansowe w łącznej kwocie 39.856,18 zł. Osoby fizyczne na rachunek Funduszu Wyborczego Partii wpłaciły 27 530,00 zł. Wpłaty te pochodziły z darowizn dokonywanych, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, przez obywateli polskich mających stałe miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej i mieszczą się w dopuszczalnym limicie wpłat od jednej osoby, określonym w art. 36a ust. 1 ustawy, a ich forma jest zgodna z III SW 74/14, Realizacja zasady jawności finansowania partii politycznych. Przesłanki odrzucenia sprawozdania finansowego partii z uwagi na naruszenie zasad pozyskiwania środków finansowych. - Postanowienie Sądu Najwyższego --- STRONA 2 --- 1) 2) 3) 4) określoną w art. 36a ust. 3 ustawy. Poza wpłatami od osób fizycznych, na rachunek Funduszu Wyborczego Partia pozyskała środki z odsetek od środków na rachunku bankowym oraz środki pochodzące z likwidacji rachunków bankowych jej Komitetów Wyborczych. Wydatki Funduszu Wyborczego wynosiły 105.916,15 zł i zostały przeznaczone na koszty kary finansowej wraz z kosztami egzekucji tytułu wykonawczego wystawionego na Partię przez Urząd Miasta Ostrołęka w związku z zajęciem pasa drogowego w trakcie wyborów do Sejmu i Senatu RP w 2011 r., finansowanie udziału Partii w wyborach uzupełniających do Senatu RP w 2013 r., finansowanie udziału partii w wyborach organów samorządu terytorialnego w 2013 r. oraz opłaty i prowizje bankowe. Na dzień 31 grudnia 2013 r. stan konta Funduszu Wyborczego wynosił 203.714,84 zł. Z dokumentów przekazanych przez Prokuraturę Rejonową w O. wynika, że w okresie od początku marca 2010 r. do 23 października 2013 r. na podstawie decyzji Prezydium Zarządu Powiatowego Polskiego Stronnictwa Ludowego w Sandomierzu, podjętej na posiedzeniu w dniu 1 lutego 2010 r., środki finansowe, wpłacane na rzecz Partii przez osoby zamieszkałe na obszarze powiatu sandomierskiego, były gromadzone na nienależącym do Partii rachunku bankowym, otwartym w tym celu jako rachunek osoby fizycznej, oraz w formie gotówki nieewidencjonowanej w dokumentach finansowych Partii. Gromadzone w ten sposób przychody pochodzące ze składek członkowskich i darowizn wynosiły: w 2010 r. 28.010,87 zł, w 2011 r. 16.608,81 zł, w 2012 r. 23.982,00 zł a w 2013 r. 17.498,02 zł. Środki te nie były ujęte w sprawozdaniach finansowych Partii. Zostały one wydatkowane na finansowanie działalności powiatowej organizacji Polskiego Stronnictwa Ludowego. W dniu 30 września 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Opatowie skierował do Sądu Rejonowego Wydziału II Karnego w S. wniosek o ukaranie członków Prezydium Zarządu Powiatowego Polskiego Stronnictwa Ludowego w Sandomierzu za wykroczenie z art. 49b pkt 2 ustawy o partiach politycznych, tj. naruszenie określonych w art. 24 ust. 8 ustawy zasad gromadzenia środków finansowych partii politycznej. Z wniosku o ukaranie wynika, że obwinieni przyznali się do zarzucanego im wykroczenia, potwierdzili dokonane przez Prokuratora ustalenia i złożyli wnioski o ukaranie ich za ten czyn. W odpowiedzi na pisemne wezwanie Państwowej Komisji Wyborczej, Skarbnik Polskiego Stronnictwa Ludowego wyjaśnił, że opisane wyżej działania prowadzone były bez wiedzy i przyzwolenia organów zwierzchnich Partii. Wykorzystywane przez powiatową organizację Partii rachunki bankowe zostały założone bez stosownych pełnomocnictw, a Partia nie uznaje podejmowanych czynności związanych z utworzeniem tych rachunków oraz pozyskiwaniem i wydatkowaniem z nich środków finansowych. Przed Główną Komisja Rewizyjną Partii toczy się postępowanie dotyczące przepływu środków finansowych w ramach struktur PSL funkcjonujących na terenie województwa świętokrzyskiego. Na podstawie ustaleń dokonanych w toku postępowania prokuratorskiego Państwowa Komisja Wyborcza przyjęła, że organ statutowy Polskiego Stronnictwa Ludowego, jakim jest Prezydium Zarządu Powiatowego, podjął i wykonał decyzję o gromadzeniu środków finansowych Partii poza rachunkiem bankowym. W wyniku tej decyzji środki finansowe wpłacane na rzecz Partii, w szczególności w okresie sprawozdawczym, pochodzące ze składek członkowskich i darowizn, były gromadzone w sposób niezgodny z art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych. Z mocy art. 38a ust. 2 pkt 3 tej ustawy, naruszenie wskazanego przepisu skutkuje odrzuceniem sprawozdania finansowego partii politycznej. Wykazane w sprawozdaniu finansowym przychody Partii należy zaś powiększyć o kwotę 17 498,02 zł, stanowiącą równowartość środków pozyskanych w 2013 r., lecz niewykazanych w sprawozdaniu. W skardze na powyższe postanowienie Polskie Stronnictwo Ludowe zarzuciło: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na chybionym przyjęciu, że partia polityczna Polskie Stronnictwo Ludowe gromadziła w okresie sprawozdawczym środki finansowe poza własnymi rachunkami bankowymi, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 oraz w związku z art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych, podczas gdy takie zdarzenie nie miało miejsca, bowiem środki finansowe gromadzone na rachunku bankowym Stanisława M., o których mowa w uzasadnieniu skarżonej uchwały, nigdy nie przynależały do Polskiego Stronnictwa Ludowego, nigdy nie zostały przez tę partię polityczną przyjęte, a zatem nie były przez tę partię polityczną gromadzone poza jej rachunkiem bankowym; naruszenie art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o partiach politycznych, przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw prawnych i faktycznych, albowiem partia polityczna Polskie Stronnictwo Ludowe w okresie sprawozdawczym nie gromadziła środków finansowych poza rachunkiem bankowym z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 8 powołanej ustawy, gdyż opisane w uzasadnieniu skarżonej uchwały działania Stanisława M., niektórych członków prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu oraz innych osób podejmowane były wyłącznie w ich własnym imieniu (jako osób fizycznych), bez wiedzy, zgody i umocowania ze strony właściwego organu statutowego partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe; naruszenie art. 38 Kodeksu cywilnego w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o partiach politycznych, przez odmowę ich zastosowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działania Stanisława M., niektórych członków prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu oraz innych osób podejmowane były w imieniu i na rzecz partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe, jako osoby prawnej, podczas gdy wyżej wymienione osoby fizyczne nie były w okresie sprawozdawczym członkami właściwego organu statutowego partii politycznej uprawnionymi do jej reprezentowania na zewnątrz, ani też nie posiadały pełnomocnictw udzielonych przez właściwy organ statutowy tej partii do jej reprezentowania w stosunkach cywilnoprawnych; naruszenie art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o partiach politycznych, przez odmowę jego zastosowania, wskutek chybionego przyjęcia, że partia polityczna Polskie Stronnictwo Ludowe gromadziła w okresie sprawozdawczym środki finansowe poza własnym rachunkiem bankowym, podczas gdy Państwowa Komisja Wyborcza nie przeprowadziła jakiegokolwiek dowodu na wyżej wskazaną okoliczność, mimo iż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia i dokumenty pochodzące od skarżącego, z których jednoznacznie wynika, że działania Stanisława M., niektórych członków prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu oraz innych osób podejmowane były wyłącznie w ich własnym imieniu (jako osób fizycznych), bez wiedzy, zgody i umocowania ze strony właściwego organu statutowego partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe; z ostrożności procesowej, gdyby Sąd Najwyższy nie podzielił wyżej wyartykułowanych zarzutów, skarżąca zarzuciła --- STRONA 3 --- 5) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3, art. 38a ust. 2 pkt 3 i art. 38d ustawy o partiach politycznych, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowane przepisy ustawy o partiach politycznych mają charakter kategoryczny i nie pozostawiają Państwowej Komisji Wyborczej żadnego marginesu ocen, w tym także co do zgodności działań statutowego organu partii, które doprowadziły do naruszenia prawa, z postanowieniami naczelnych władz partii i ustalonymi przez nie zasadami gospodarki finansowej, podczas gdy wykładnia wyżej wymienionych przepisów powinna być zgodna z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, wagi naruszenia prawa, a w szczególności faktu, czy dane naruszenie prawa jest naruszeniem jednostkowym, o niskiej szkodliwości społecznej, popełnionym samowolnie przez członków partii z naruszeniem przepisów prawa i regulacji wewnętrznych partii, czy też ma charakter poważnej, powszechnej praktyki, której partia dopuszczała się za przyzwoleniem czy na podstawie decyzji właściwych w sprawach gospodarki finansowej organów statutowych. Na wypadek, gdyby Sąd Najwyższy podzielił argumentację wyłożoną w punkcie 5, ale nie znalazł możliwości samodzielnego dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 i z art. 38d ustawy o partiach politycznych w sposób uwzględniający zasady wywodzone z art. 2 ustawy zasadniczej, skarżąca wniosła o zastosowanie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przez zawieszenie postępowania w sprawie i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawym o to, czy art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 i z art. 38d ustawy o partiach politycznych są zgodne z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wywodzonymi z niego zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej, w sytuacji gdy nakazują Państwowej Komisji Wyborczej odrzucić sprawozdanie partii politycznej i pozbawiają tę partię okresowo prawa do subwencji z budżetu państwa bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy, wagi naruszenia prawa, a w szczególności faktu, czy dane naruszenie prawa jest naruszeniem jednostkowym, o niskiej szkodliwości społecznej, popełnionym samowolnie przez członków partii z naruszeniem przepisów prawa i jej regulacji wewnętrznych, czy też ma charakter poważnej, powszechnej praktyki, której partia dopuszczała się za przyzwoleniem czy na podstawie decyzji właściwych w sprawach gospodarki finansowej jej organów statutowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uznanie skargi za zasadną. W uzasadnieniu skargi podano, że Stanisław M. i inne osoby, które dopuściły się wykroczenia stypizowanego w art. 49b pkt 2 ustawy o partiach politycznych, zostali wyrokiem Sądu Rejonowego w S., II Wydział Karny, ukarani grzywnami od 500 do 1.000 zł za to, że działając wspólnie i w porozumieniu ze sobą naruszyli zasady gromadzenia środków finansowych partii określone w art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych w ten sposób, iż gromadzili na ukrytym koncie zarejestrowanym na Stanisława M. jako osobę prywatną pieniądze partyjne - niebędące składkami określonymi w przepisie art. 26a tej ustawy - w postaci świadczeń na fundusz PSL wpłacanych przez mieszkające na terenie powiatu sandomierskiego osoby w sytuacji, gdy pieniądze te powinny być wpłacone na oficjalny podstawowy rachunek partii. W postępowaniu przygotowawczym partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe przyznano status pokrzywdzonego i korzystała ona też z uprawnień oskarżyciela posiłkowego. W toku tegoż postępowania skarżąca podnosiła, że opisane zachowania lokalnych działaczy prowadzone były bez wiedzy i przyzwolenia organu właściwego w sprawach gospodarki finansowej partii, a rachunek bankowy Stanisława M. założono bez stosownych pełnomocnictw. Państwowa Komisja Wyborcza nie przedstawiła także żadnego dowodu na to, że pieniądze gromadzone na tym rachunku były przeznaczone i wydatkowane na działalność Polskiego Stronnictwa Ludowego. Tymczasem Polskie Stronnictwo Ludowe będąc w świetle art. 16 ustawy o partiach politycznych osobą prawną, w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie z art. 62 Statutu PSL, jej naczelnymi organami są Prezes PSL i Naczelny Komitet Wykonawczy. Art. 67 lit. d i e Statutu PSL kreuje zaś na rzecz Naczelnego Komitetu Wykonawczego wyłączną kompetencję prowadzenia gospodarki finansowej partii, podejmowania decyzji w sprawach majątkowych i finansowych oraz sporządzania i zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii, a ponadto kompetencję ustalania zasad organizacji i funkcjonowania biur organizacji terenowych partii. Prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu nie było zatem organem właściwym w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej partii oraz reprezentowania jej na zewnątrz. Zgodnie z art. 35 Statutu PSL, organami powiatowymi są: prezes zarządu powiatowego, zarząd powiatowy, prezydium zarządu powiatowego. Art. 36 Statutu PSL przyznaje zarządowi powiatowemu (ale nie jego prezydium) kompetencję organizowania biura zarządu powiatowego i za zezwoleniem (udzielonym pełnomocnictwem) NKW PSL zarząd może zatrudniać pracowników oraz prowadzić rachunek bankowy. W myśl art. 37 ust. 1 Statutu PSL prezydium zarządu powiatowego jedynie organizuje bieżącą pracę powiatowej struktury PSL. W świetle powyższych unormowań należy stwierdzić całkowity brak uprawnień prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu do podejmowania jakichkolwiek uchwał dotyczących gospodarki finansowej partii politycznej PSL, jak również brak umocowania lokalnych działaczy PSL do pozyskiwania na rzecz partii środków finansowych, w szczególności zawierania w imieniu partii umów darowizny. Działania tych osób, zarówno indywidulane, jak i w ramach prezydium zarządu powiatowego PSL, można zaliczyć co najwyżej do kategorii aktywności w charakterze falsus procurator i wobec niepotwierdzenia tych czynności przez właściwy organ partii politycznej zastosowanie powinien znaleźć art. 39 § 1 lub art. 103 § 3 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji tego, działań wyżej wskazanych osób nie można zarachować na rzecz osoby prawnej - Polskiego Stronnictwa Ludowego i uznać, że doszło do przyjęcia przez partię polityczną zebranych przez nie środków finansowych, a następnie do ich gromadzenia przez partię na jej rachunku bankowym i w rezultacie obciążać skarżącą tak dolegliwą odpowiedzialnością za naruszenie przepisów ustawy, za które w istocie nie odpowiada. Zdaniem skarżącej, zaprezentowana przez Państwową Komisję Wyborczą wykładnia art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 i z art. 38d ustawy o partiach politycznych jest niezgodna z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej. W świetle tych zasad niedopuszczalne jest bowiem nakładanie sankcji na podmiot, któremu w danym przypadku nie da się przypisać odpowiedzialności za naruszenie prawa. Natomiast powołane przepisy w interpretacji przyjętej przez PKW, de facto nakładają na partię sankcję za wystąpienie określonego stanu faktycznego, gdyż sankcja jest stosowana niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa może być przypisane partii politycznej jako odrębnemu podmiotowi prawa. Co więcej, taka wykładnia prowadzi do tego, że partia - będąca w rzeczywistości podmiotem pokrzywdzonym w sprawie - staje się współodpowiedzialna za popełnienie czynów naruszających prawo przez niektórych jej członków, czego (zwłaszcza w przypadku dużych partii) nie da się uniknąć, nawet przy dochowaniu przez statutowe organy najwyższej staranności w celu zapewnienia --- STRONA 4 --- przejrzystego i zgodnego z prawem finansowania partii. Błędne jest więc stwierdzenie, że art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o partiach politycznych ma kategoryczny charakter i nie pozostawia Państwowej Komisji Wyborczej żadnego marginesu ocen przy jego wykładni i stosowaniu. Problem konstytucyjności powołanych przepisów ma zaś fundamentalne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania mechanizmów demokratycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skarga Polskiego Stronnictwa Ludowego jest zasadna. Analizę trafności zaskarżonej uchwały rozpocząć wypada od podkreślenia, że przyczyną odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe był fakt gromadzenia przez jej statutowy organ - Prezydium Zarządu Powiatowego w S. w okresie sprawozdawczym, poza rachunkiem partii, środków finansowych pochodzących ze składek członkowskich i darowizn na łączną kwotę 17.498,02 zł. Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej, tak ustalony stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych i implikuje określony w art. 38a ust. 1 pkt 3 tej ustawy skutek w postaci odrzucenia sprawozdania finansowego. Warto zatem przytoczyć treść art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym odrzucenie sprawozdania finansowego następuje w przypadku gromadzenia środków finansowych poza rachunkiem bankowym z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 8. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że partia polityczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem art. 26a ustawy. W myśl art. 26a, obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych partii - z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. Powyższa regulacja ustawy o partiach politycznych urzeczywistnia wyrażoną w art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę jawności finansowania partii politycznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się szczególny status partii politycznych, określony przede wszystkim przez przepisy rozdziału I Konstytucji RP. Zauważa się, że partii politycznych nie sposób de lege lata traktować jako podmiotu prawa prywatnego, zaś kwestia rozliczeń z tytułu finansowania partii politycznych z budżetu państwa i innych źródeł należy do sfery prawa publicznego. Partia polityczna funkcjonując w obszarze prawa publicznego, nie korzysta z zagwarantowanych podmiotom prawa prywatnego praw lub wolności określonych w rozdziale II Konstytucji RP. W konsekwencji partie polityczne muszą liczyć się na gruncie prawa publicznego z ograniczeniami odnośnie do gromadzenia i dysponowania swoim majątkiem. Przepis art. 11 ust. 2 Konstytucji RP nie jest instrumentem limitowania aktywności gospodarczej partii, lecz stanowi narzędzie ogólnej kontroli pozyskiwania przez nie dochodów. Zawarta w nim zasada jawności finansowania partii politycznych, z jednej strony zakazuje utajniania źródeł, zasad i trybu finansowania partii, tak przez państwo, jak i wszelkie inne podmioty, z drugiej zaś strony - sprzeciwia się podejmowaniu przez partie polityczne takich działań, które czyniłyby ich sprawozdawczość finansową nieczytelną, co z kolei stanowiłoby pole do nadużyć. Ustawodawca może wprowadzać odpowiednie regulacje w przedmiocie kontroli nad uzyskiwaniem i wydatkowaniem środków z funduszy, tak prywatnych, jak i "własnych" partii politycznych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r., K 25/03, OTK - A 2004 Nr 11, poz. 116; Przegląd Sejmowy 2006 nr 1, s. 119, z glosą M. Granata i s. 124, z glosą J. Sułkowskiego i z dnia 18 lipca 2012 r., K 14/12, OTK - A 2012 Nr 7, poz. 82 oraz postanowienie z dnia 15 września 2011 r., Ts 256/09, OTK - B 2011 Nr 5, poz. 359; Przegląd Sejmowy 2012 nr 2, s. 182 z glosą W. Brzozowskiego i s. 192, z glosą M. Bartoszewicza). Sposób realizacji konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych precyzuje ustawa o partiach politycznych, której przepis art. 23a stanowi, że źródła finansowania partii politycznych są jawne. Zasada jawności w zakresie źródeł finansowania partii politycznych oznacza ograniczenie, ze względu na interes społeczny, źródła przysporzeń, jakie mogą wpływać do majątku partii politycznych. W świetle art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, dozwolonymi źródłami przyjmowania lub pozyskiwania środków finansowych przez partie polityczne są składki członkowskie, darowizny, spadki, zapisy, dochody z majątku partii oraz dotacje i subwencje. Katalog ten jest zamknięty, gdyż inne środki czy wartości niepieniężne nie mogą składać się na majątek partii politycznej. Konsekwencją przyjmowania lub pozyskiwania przez partię polityczną środków finansowych z źródeł niedozwolonych jest zaś z mocy art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy o partiach politycznych odrzucenie przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego. Konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych nie ogranicza się jednak do samych źródeł owego finansowania, lecz obejmuje również dalsze postępowanie z uzyskanym majątkiem i jego kontrolę, dla urzeczywistnienia której wprowadzony został w art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych mechanizm gromadzenia środków finansowych partii politycznych na rachunkach bankowych. Rachunki te muszą należeć wyłącznie do partii politycznych. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wspólnego rachunku przez partię polityczną i inne podmioty, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą jawności źródeł finansowania tych partii. Reguły realizacji obowiązku gromadzenia przez partie polityczne środków finansowych na rachunkach bankowych były już przedmiotem wielu orzeczeń Sądu Najwyższego w związku ze skargami partii na odrzucanie ich sprawozdań finansowych. W judykatach tych wyjaśniono między innymi, że: przepis art. 24 ust. 8 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i każde jego naruszenie "skutkuje" odrzuceniem sprawozdania finansowego partii (postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006 r., III SW 18/06); środki pochodzące z działalności własnej, o której mowa w art. 27 ustawy o partiach politycznych, nie mogą być gromadzone poza rachunkiem bankowym (postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006 r., III SW 17/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 268); dochody z majątku partii muszą być gromadzone na rachunku bankowym (postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006 r., III SW 15/06, OSNP 2007 nr 21-22, poz. 338); wynikający z art. 24 ust. 8 ustawy obowiązek gromadzenia środków finansowych jedynie na rachunkach bankowych dotyczy wszystkich środków finansowych a nie tylko funduszów wyborczych (postanowienie z dnia 17 września 2004 r., III SW 36/04); --- STRONA 5 --- gromadzenie środków finansowych jedynie na rachunkach bankowych, o którym stanowi art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych, oznacza obowiązek dokonywania poprzez rachunek bankowy wszelkich operacji finansowych, zarówno wpłat jak i wypłat (postanowienie z dnia 1 października 2003 r., III SW 150/03). Jak skonstatował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 października 2007 r., III SW 7/07 (OSNP 2008 nr 13-14, poz. 209), gromadzenie środków finansowych na rachunku bankowym gwarantuje pełną realizację zasady jawności finansowania partii politycznych. Nie jest rozwiązaniem szczególnym albo kłopotliwym w stosowaniu. Godzi się podkreślić, że w świetle art. 24 ust. 8 w związku z art. 26a ustawy o partiach politycznych, na rachunku bankowym partii politycznej muszą być gromadzone wszelkie wpłaty pieniężne, także pochodzące ze zbycia składników majątkowych partii politycznej, poza statutowymi składkami członkowskimi w wysokości nieprzekraczającej na jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę. Składki członkowskie wpłacane w ciągu roku przez jednego członka partii w wysokości przekraczającej minimalne wynagrodzenie muszą być zatem gromadzone na rachunku bankowym partii. Natomiast dokonywanie wpłat niższych kwot składek pozwala na pozostawienie ich w kasie partii i przeznaczenie na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością terenowych jednostek organizacyjnych partii. W rozpoznawanej sprawie Państwowa Komisja Wyborcza odrzuciła sprawozdanie finansowe Polskiego Stronnictwa Ludowego z powodu gromadzenia przez statutowy organ tej partii poza rachunkiem bankowym - obok darowizn dokonywanych przez osoby zamieszkujące na obszarze powiatu sandomierskiego - także składek członkowskich. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Państwowa Komisja Wyborcza nie tylko nie wyszczególniła, jaką część ogólnej kwoty 17.498,02 zł zakwestionowanych środków finansowych pozyskanych w 2013 r. stanowią wspomniane składki członkowskie, ale przede wszystkim nie stwierdziła, aby wpłaty z tytułu tychże składek przekraczały limity określone w art. 26a ustawy o partiach politycznych. W tym zakresie opisany w motywach uchwały stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 8 i art. 26a ustawy o partiach politycznych, skoro zgodnie z powyższą regulacją składki członkowskie mieszczące się w granicach określonych w art. 26a ustawy mogą być gromadzone poza rachunkiem partii politycznej. Skarga Polskiego Stronnictwa Ludowego w części dotyczącej odrzucenia jego sprawozdania finansowego z uwagi na gromadzenie poza rachunkiem bankowym partii składek członkowskich jest zatem oczywiście zasadna. Bardziej złożona jest kwestia kwalifikacji prawnej darowizn gromadzonych na rachunku bankowym członka prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu Stanisława M. Co do samej darowizny wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 888 § 1 k.c. przez tę umowę darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzez obdarowanego kosztem swego majątku. Istotą darowizny jest zatem nieodpłatny charakter świadczenia. Przedmiotem świadczenia darczyńcy mogą zaś być środki pieniężne, rzeczy i zbywalne prawa majątkowe. W związku z tym, że obowiązkowi gromadzenia na rachunkach bankowych partii podlegają wszystkie środki finansowe, z wyłączeniem wspomnianych wcześniej składek członkowskich wpłacanych do kasy partii, wszelkie darowizny powinny zostać odprowadzone na rachunek bieżący partii. Powstaje pytanie, co rozumieć pod pojęciem gromadzenia przez partię środków finansowych. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2002 r., III SW 2/02 (OSNP 2003 Nr 4, poz. 79), pozyskiwanie (w sensie: zdobywanie, osiąganie, gromadzenie) środków finansowych przez partię polityczną jest rezultatem: z jednej strony - ich przekazania przez inny podmiot lub podmioty na rzecz partii, a z drugiej strony - ich przyjęcia przez tę partię. Partia polityczna może legalnie wydatkować tylko te środki finansowe, które pozostają do jej dyspozycji, a więc środki finansowe uprzednio przezeń pozyskane, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wszystkie środki finansowe wydatkowane przez partię, to środki, które partii tej zostały uprzednio przekazane i przez te partię zostały przyjęte. Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2007 r., III SW 8/07 (OSNP 2008 nr 13-14, poz. 210), w którym zauważono, iż pogląd, że wszystkie środki finansowe wydatkowane przez komitet wyborczy zostały przyjęte opiera się w istocie na domniemaniu, że nastąpiło świadome przyjęcie przekazanych środków finansowych na rachunek partii. Jednakże jako domniemanie faktyczne może być ono wzruszone. Mając na uwadze szczególny charakter przepisów ustawy o partiach politycznych i ich bezwzględne obowiązywanie, należy stwierdzić, że wzruszenie wyżej przedstawionego domniemania musiałoby polegać na wykazaniu przez partię, że pomimo zgodnego z regułami rachunkowości (ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne), prowadzenia ksiąg i rachunków bankowych, zachodziły takie stany faktyczne, które powodowały niemożliwość uniknięcia wykorzystania środków finansowych przekazanych przez podmioty wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych (cudzoziemców lub osoby prawne). Pogląd ten zachowuje aktualność również w odniesieniu do domniemań faktycznych związanych z innymi, implikującymi odrzucenie sprawozdania finansowego, naruszeniami przepisów dotyczących finasowania partii politycznych. Chociaż - jak wspomniano wyżej - finansowanie partii politycznych jest zagadnieniem z zakresu prawa publicznego a nie prywatnego, zatem rozwiązania problemu skutków naruszenia zasad owego finansowania nie można poszukiwać wyłącznie na gruncie przepisów art. 33 oraz art. 35 i art. 38 k.c., określających podmioty mające status osób prawnych (a przez to wyposażonych w zdolność prawną) oraz odsyłających do przepisów ustaw i opartych na nich statutów w zakresie powstawania, ustroju i ustania oraz sposobu działania tychże osób prawnych, to nie można zapominać, że również w sferze prawa publicznego partie polityczne działają przez swoje organy i w trybie określonym w ustawie oraz opartym na niej statucie. Wyrażona w art. 11 ust. 1 Konstytucji RP zasada wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz zrzeszania się w nich oznacza także wolność partii w wyborze swojej struktury organizacyjnej oraz zasad działania i reprezentacji. Rozwinięciem tej konstytucyjnej zasady jest regulacja art. 8 i 9 ustawy o partiach politycznych. Zgodnie z treścią art. 8 ustawy, partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów. Natomiast art. 9 ustawy stanowi, że statut partii politycznej określa jej cele, strukturę i zasady działania, a w szczególności organy partii, w tym organy reprezentujące partię na zewnątrz oraz uprawnione do zaciągania --- STRONA 6 --- Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów Sądu Najwyższego. zobowiązań majątkowych, ich kompetencje oraz czas trwania ich kadencji (pkt 4), a także sposób zaciągania zobowiązań majątkowych, uzyskiwania środków finansowych oraz tryb sporządzania i zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii (pkt 6). Kategoryczny zwrot: statut partii politycznej określa (...), wskazuje na obligatoryjny charakter tego rodzaju postanowień statutowych. Z punktu widzenia zasad finansowania partii politycznych nie jest zatem obojętne, jaki jej organ statutowy dopuścił się nieprawidłowości w tym zakresie, mogących skutkować odrzuceniem sprawozdania finansowego. Zasadniczo bowiem można przypisać partii politycznej takie działania (zaniechania) w zakresie zaciągania zobowiązań majątkowych oraz pozyskiwania (gromadzenia) środków finansowych, które wiążą się z tą właśnie kompetencją jej statutowych organów. Chodzi nie tylko o dokonywanie czynności prawnych z zakresu prawa prywatnego (zawieranie umów cywilnoprawnych, w tym umów darowizny), ale także prawa publicznego (przyjmowanie środków finansowych i sposób ich gromadzenia), skoro i te kwestie powinny być statutowo przypisane konkretnym organom partii, które mają w tym zakresie działać w jej imieniu i na jej rzecz. Samowolne decyzje podejmowane w tym przedmiocie przez poszczególnych członków partii lub jej struktury terenowe nieuprawnione statutowo do tego typu działań mogą zaś obciążać partię wtedy, gdy były podejmowane za wiedzą i przyzwoleniem jej statutowych organów właściwych w sprawach gospodarki finansowej lub też mogły być ujawnione przez te organy przy dochowaniu należytej staranności. Akceptacja sprzecznych z ustawą lub statutem zachowań lokalnych struktur partyjnych oznaczałaby bowiem świadome korzystanie przez partię z środków finansowych pochodzących z niedozwolonych źródeł lub zatajanie tych środków przez gromadzenie ich poza rachunkiem bankowym partii. Partia może natomiast wzruszyć domniemanie faktyczne, iż nastąpiło świadome naruszenie przez nią zasad finansowania partii politycznych, wykazując że mimo zgodnego z przepisami ustawy o partiach politycznych prowadzenia przez kompetentne organy działalności w zakresie pozyskiwania środków finansowych i gromadzenia ich na rachunkach bankowych, nie mogła zapobiec zaistniałym nieprawidłowościom będącym efektem działań nieuprawnionych do tego struktur partyjnych lub jej pojedynczych członków. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie ze Statutem Polskiego Stronnictwa Ludowego, Naczelny Komitet Wykonawczy posiada wyłączną kompetencję prowadzenia gospodarki finansowej partii, podejmowania decyzji w sprawach majątkowych i finansowych oraz sporządzania, a także zatwierdzania informacji o działalności finansowej partii, a ponadto kompetencję ustalania zasad organizacji i funkcjonowania biur organizacji terenowych partii (art. 67 lit. d i e). Z kolei art. 36 Statutu PSL przyznaje zarządowi powiatowemu (ale nie jego prezydium) kompetencję organizowania biura zarządu powiatowego i za zezwoleniem (udzielonym pełnomocnictwem) NKW PSL - prawo zatrudniania pracowników oraz prowadzenia rachunku bankowego. Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 Statutu PSL, prezydium zarządu powiatowego jedynie organizuje bieżącą pracę powiatowej struktury PSL. W świetle powyższych postanowień statutowych, prezydium Zarządu Powiatowego PSL w Sandomierzu nie było zatem organem właściwym w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej partii oraz reprezentowania jej na zewnątrz, w tym do podejmowania uchwał dotyczących pozyskiwania na rzecz partii środków finansowych (w szczególności zawierania w imieniu partii umów darowizny) oraz zakładania w tym celu rachunków bankowych. Państwowa Komisja Wyborcza nie wykazała zaś, by opisane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały działania lokalnej struktury PSL były znane władzom zwierzchnim lub by władze te nie dochowały należytej staranności w wykryciu tego typu praktyk. Trzeba zaś pamiętać, że zgodnie z art. 34b ust. 3 ustawy o partiach politycznych, do rozpatrzenia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Zdaniem judykatury oznacza to, że nie ma podstaw do traktowania Państwowej Komisji Wyborczej jako uczestnika postępowania na podobieństwo postępowania przed sądem administracyjnym, w którym organ wydający zaskarżoną decyzję jest stroną postępowania sądowego. Państwowa Komisja Wyborcza nie może powoływać w toku postępowania przed Sądem Najwyższym dodatkowych faktów na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, a ocena samej uchwały następuje w odniesieniu do stanu faktycznego stanowiącego podstawę jej podjęcia, wynikającego z tegoż uzasadnienia (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2003 r., III SW 149/03, OSNP 2004 Nr 10, poz. 180 i z dnia 21 marca 2012 r., III SW 2/12, OSNP 2013 nr 5-6, poz. 71). Zatem również w tym zakresie skarga Polskiego Stronnictwa Ludowego jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 38b w związku z art. 34b ust. 2-4 ustawy o partiach politycznych orzeczono jak w sentencji.