Postanowienie III CZP 90/13

--- STRONA 1 --- Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2014 r. III CZP 90/13 Zachowanie terminu wniesienia odwołania wynikającego z art. 182 ust.1 pkt 2 p.z.p. TEZA aktualna Do zachowania - przewidzianego w art. 182 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) - terminu do wniesienia odwołania od czynności zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie ma znaczenia dzień oddania odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca). Sędziowie SN: Barbara Myszka, Marta Romańska. Sentencja Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi wykonawców Kazimierza G. i Leszka Ś., wspólników spółki cywilnej "U.Z.O." w G. na postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r. w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, wszczętym przez zamawiającego - Szpital Wojewódzki im. M.K. w K. przy uczestnictwie wykonawcy Jacka G., prowadzącego Przedsiębiorstwo Budowlane "J.-B." w P., po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 lutego 2014 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Koszalinie postanowieniem z dnia 14 października 2013 r.: "Czy pięciodniowy termin z art. 182 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) na wniesienie odwołania od czynności zamawiającego zostaje przerwany w dniu złożenia przesyłki z odwołaniem w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, czy w dniu dostarczenia tej przesyłki do siedziby Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie?" podjął uchwałę: Do zachowania - przewidzianego w art. 182 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) - terminu do wniesienia odwołania od czynności zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie ma znaczenia dzień oddania odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Uzasadnienie faktyczne III CZP 90/13, Zachowanie terminu wniesienia odwołania wynikającego z art. 182 ust.1 pkt 2 p.z.p. - Wyrok Sądu Najwyższego --- STRONA 2 --- Szpital Wojewódzki im. M.K. w K., zamawiający w procedurze przetargu nieograniczonego o udzielenie zamówienia publicznego, przesłał faksem dnia 18 marca 2013 r. Kazimierzowi G. i Leszkowi Ś., wykonawcom ubiegającym się o zamówienie, informację o wykluczeniu ich z przetargu na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm. - dalej: "Pr.z.p.") oraz o wyborze innej oferty. Dnia 24 czerwca 2013 r. wymienieni wykonawcy nadali w urzędzie pocztowym list polecony adresowany do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, zawierający odwołanie od rozstrzygnięcia przetargu. List ten dotarł do siedziby Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 czerwca 2013 r. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r. Krajowa Izba odrzuciła odwołanie na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p., odwołując się do art. 180 ust. 4 Pr.z.p. i podnosząc, że obecnie żaden przepis nie przewiduje, aby złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego było równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Urzędu. Kazimierz G. i Leszek Ś. wnieśli skargę do Sądu Okręgowego w Koszalinie, zarzucając sprzeczność stanowiska Izby z wieloma przepisów prawa krajowego oraz kilkoma dyrektywami europejskimi. Przy rozpoznawaniu tej skargi powstało zagadnienie prawne przedstawione na wstępie. (...) Uzasadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozważań zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego trzeba zwrócić uwagę na zaistniałą rozbieżność pomiędzy treścią tego zagadnienia a uzasadnieniem postanowienia o jego przedstawieniu, którą jednak można na tym etapie postępowania usunąć ze względu na zrozumiałą i dającą się odtworzyć intencję Sądu Okręgowego. W treści przedstawionego zagadnienia Sąd odwołał się do instytucji przerwania biegu terminu, która ma zastosowanie do biegu terminu przedawnienia roszczeń majątkowych i została uregulowana w art. 123 k.c., natomiast z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że wątpliwości Sądu sprowadzają się do zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji zamawiającego w postępowaniu w sprawie zamówienia publicznego, a w szczególności, czy pięciodniowy termin przewidziany w art. 182 ust. 1 pkt 2 Pr.z.p. na wniesienie odwołania od czynności zamawiającego zostaje zachowany, jeśli w ostatnim dniu tego terminu odwołanie zostanie złożone w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 180 ust. 4 Pr.z.p., odwołanie, które rozpoznaje Krajowa Izba Odwoławcza wnosi się do Prezesa Izby w formie pisemnej lub elektronicznej, opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Spośród dyrektyw preferencji metod wykładni pierwszeństwo ma wykładnia językowa, stosownie zatem do art. 180 ust. 4 Pr.z.p. trzeba zważyć, że odwołanie "wnosi się" do Prezesa Izby, co oznacza przedstawienie, przedłożenie komuś coś do rozpatrzenia, załatwienia; chodzi zatem o dotarcie odwołania do jego adresata. Z tego samego przepisu nie wynika, aby dla zachowania terminu do wniesienia odwołania miało jakiekolwiek znaczenie oddanie odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, czy też - stosownie do zmiany wprowadzonej do art. 165 § 2 k.p.c. ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 880) - w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Ten rezultat wykładni językowej wzmacniają także argumenty właściwe dla wykładni systemowej, celowościowej i historycznej. W ustawach procesowych (por. art. 165 § 2 k.p.c., art. 124 k.p.k. i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) przyjmuje się wprawdzie jako regułę, że nadanie pisma w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z wniesieniem go do organu, jednak w każdym z tych postępowań domniemanie to wynika wprost z treści przepisów. Tak też jest w ustawie regulującej zamówienia publiczne i to tylko w odniesieniu do jednego ze środków ochrony prawnej, tj. do skargi na orzeczenie Izby, którą wnosi się do sądu; w art. 198b ust. 2 zdanie drugie Pr.z.p. przewidziano, że wniesienie skargi w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego jest równoznaczne z jej wniesieniem. Ze względu na ograniczony w art. 198a ust. 2 Pr.z.p. zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego jedynie do postępowania toczącego się na skutek już wniesionej skargi, nakazywałby uznanie oddania jej w placówce pocztowej za niewystarczające do spełnienia wymagania wniesienia skargi do sądu. Z tego względu brak podobnego przepisu w odniesieniu do odwołania od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego, które wnosi się do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, nie pozwala na przyjęcie domniemania, że złożenie odwołania w placówce pocztowej jest równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Izby. Nie ma również uzasadnionych podstaw do odpowiedniego stosowania art. 165 § 2 k.p.c. do postępowania odwoławczego uregulowanego w rozdziale 2, działu VI "Środki ochrony prawnej" Prawa zamówień publicznych ze względu na odesłanie zawarte w art. 187 ust. 7. Zgodnie z jego treścią, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do postępowania odwoławczego stosuje się --- STRONA 3 --- odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym (arbitrażowym). Odpowiednie stosowanie przepisów tego kodeksu obejmuje jedynie przepisy dotyczące postępowania przed sądem polubownym, a wśród nich nie ma normy odsyłającej do postępowania przed sądem powszechnym. Odesłanie tej treści zawarte jest w art. 1207 § 2 k.p.c., ale na tej podstawie odpowiednie stosowanie przepisów księgi pierwszej części pierwszej kodeksu postępowania cywilnego odnosi się jedynie do postępowania ze skargi o uchylenie wyroku sądu polubownego, a zatem do dalszego etapu postępowania, jaki może nastąpić już po wydaniu wyroku przez sąd polubowny. Trzeba też zważyć, że w art. 184 ust. 2 Pr.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 stycznia 2010 r., przed nowelizacją do Prawa zamówień publicznych wprowadzoną ustawą z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 223, poz. 1778), przewidziano fikcję wniesienia odwołania do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych przez złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego. W ust. 6 tego artykułu, podobnie jak obecnie w art. 185 ust. 7 Pr.z.p., przewidziane było odpowiednie stosowanie do postępowania odwoławczego kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym (arbitrażowym), jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec tego, gdyby na gruncie odesłania zawartego w art. 184 ust. 6 Pr.z.p. przed nowelizacją, przez odpowiednie zastosowanie art. 1207 k.p.c. było możliwe dalsze odesłanie do art. 165 § 2 k.p.c., to wówczas powtórzenie jego treści w art. 184 ust. 2 Pr.z.p. przed nowelizacją byłoby zbędne. Jak wskazano, art. 184 ust. 2 zdanie drugie Pr.z.p. w brzmieniu i numeracji obowiązującej do dnia 28 stycznia 2009 r. przewidywał, że złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Urzędu. Zmianą dokonaną na podstawie art. 1 pkt 40 wymienionej ustawy nowelizującej wyłączono w art. 180 ust. 4 Pr.z.p. taką możliwość w zakresie odwołania. W ten sposób metodą regulacji negatywnej ustawodawca wyłączył stosowanie tego domniemania również w drodze analogii do wniesienia odwołania. Ten zamiar ustawodawcy potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 grudnia 2009 r. (Sejm VI kadencji, druk nr 2310). Na uzasadnienie celu tak radykalnej zmiany w systemie środków odwoławczych przewidzianych w ustawie regulującej zamówienia publiczne wskazywano konsekwencje polegające na wydłużeniu procesu udzielania zamówień publicznych. Celem nowelizacji było zaproponowanie rozwiązań ograniczających ten negatywny skutek działania systemu środków ochrony prawnej. Negatywne konsekwencje dopuszczenia wydłużania terminu do wniesienia odwołania, na czas potrzebny na doręczenie przez pocztę odnosiły się przede wszystkim do przewidzianych w art. 94 i 183 Pr.z.p. ograniczeń, dotyczących możliwości zawarcia przez zamawiającego umowy, związanych z wniesieniem odwołania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2003 r., III CZP 3/03, OSNC 2004, nr 2, poz. 18). W uzasadnieniu projektu wskazano, że "nadmierne wydłużenie okresu prowadzenia postępowania na skutek korzystania ze środków ochrony prawnej zniechęca zamawiających do ich stosowania, co stanowi istotne zagrożenie dla prawidłowości stosowania procedur. Stąd też proponuje się m.in. zniesienie regulacji, w której odwołanie złożone w placówce operatora publicznego uznawane jest za wniesione w terminie". Wymaga także uwzględnienia, że dokonana w dniu 2 grudnia 2009 r. nowelizacja Prawa zamówień publicznych jest wyrazem wdrożenia dyrektywy nr 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r., zmieniającej dyrektywy Rady nr 89/665/EWG i nr 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz.Urz. UE L Nr 335, s. 31). W dyrektywie nr 2007/66/WE uporządkowano przesłanki i terminy wnoszenia środków odwoławczych, podkreślając jednocześnie, że podstawowym jej założeniem jest powszechność, szybkość i skuteczność środków odwoławczych, skierowanych na wzmocnienie zasad równości, konkurencyjności, przejrzystości oraz efektywności zamówień publicznych. W orzecznictwie zarówno Krajowej Izby Odwoławczej (por. m.in. postanowienia z dnia 9 kwietnia 2013 r., KIO 731/13, niepubl. i z dnia 4 kwietnia 2013 r., KIO 667/13, niepubl.) jak i sądów powszechnych (zob. wyroki Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 16 września 2010 r., XIX Ga 302/10, "Zamówienia Publiczne w Orzecznictwie. Zeszyty Orzecznicze" 2011, nr 8, poz. 139, oraz Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2010 r., X Ga 254/10, niepubl.) jednolicie przyjmuje się, że nie ma domniemania, iż złożenie odwołania w placówce pocztowej jest równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Izby. Do podobnego wniosku prowadzi analiza piśmiennictwa poświęconego zamówieniom publicznym, przy czym tylko w niektórych wypowiedziach przyjęte rozwiązanie jest poddawane krytyce jako stanowiące nadmierne ograniczenie prawa wykonawców, zwłaszcza tych, którzy mają siedzibę poza Warszawą. W związku z tym trzeba podnieść, że współcześnie dopuszczenie w art. 180 ust. 4 Pr.z.p. wniesienia odwołania w formie elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym zdefiniowanym w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 262) niweluje ewentualne niedogodności związane z wniesieniem równoważnego odwołania w formie pisemnej do Prezesa Izby. Z tych przyczyn podjęto uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 2 k.p.c.).