Postanowienie I ACa 120/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lutego 2012 r. Sąd Apelacyjny w Krakow

--- STRONA 1 --- Sygn. akt I ACa 120/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 lutego 2012 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie – Wydział I Cywilny w składzie: Przewodniczący: SSA Władysław Pawlak Sędziowie: SSA Grzegorz Krężołek SSO del. Paweł Czepiel Protokolant: st.sekr.sądowy Beata Lech po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. w Krakowie na rozprawie sprawy z powództwa D P i S P przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W o zapłatę na skutek apelacji powodów od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt I C 1753/10 oddala apelację i nie obciąża powodów kosztami postępowania apelacyjnego. M Í/1/`,‹'Ê_.,.-`^-¿^ĹJ 0/¿'å'“'"~\`%"\"Ÿ\\ .4 '/í7'í›*.s;.§< Ĺ ='*¦łă«'¬< --- STRONA 2 --- Sygn. akt IACa 120/12 Uzasadnienie Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy oddalił powództwo skierowane przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W o zasądzenie na rzecz powódki D P kwoty 125 000 zł. , a na rzecz powoda S P kwoty 75 000 zł. tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za krzywdę wywołaną naruszeniem dóbr osobistych powodów przez stronę pozwaną wskutek jej bezczynności. W uzasadnieniu za okoliczności niesporne przyjął, iż w dniu 15 stycznia 2007 r. powód zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o samowolnej zmianie użytkowania obiektów Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) T poprzez organizowanie w tych obiektach imprez rozrywkowych typu wiejskie zabawy, przyjęcia weselne , dyskoteki, wnosząc o przeprowadzenie stosownych działań w oparciu o przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi został poinformowany , że z uwagi na to , że działka stanowiąca jego własność nie sąsiaduje z działką , z której korzysta OSP w T nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Jednak postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r. […] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( MWINB) w K uznając zażalenie powoda na bezczynność PINB w W wyznaczył temu organowi termin na udzielenie skargi z dnia 15 stycznia 2007 r. do dnia 20 września 2007 r. Z kolei postanowieniem z dnia 21 stycznia 2008 r. MWINB w K uznał zażalenie powoda na bezczynność PINB w W za zasadne i wyznaczył temu organowi dodatkowy termin do udzielenia odpowiedzi na skargę z dnia 12 marca 2007 r. w przedmiocie przeprowadzenia kontroli na terenie OSP w T z uwagi na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również za zasadne uznał zażalenie powoda na bezczynność PINB w W w sprawie z jego wniosku z dnia 5 grudnia 2007 r. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez OSP T , a także odnośnie pism powoda z dnia 29 czerwca i 11 lipca 2009 r. Wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r. WSA w K zobowiązał PINB w W do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego w sprawie wniosków powoda z dnia 29 czerwca i 11 lipca 2009 r. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych . W związku z niewykonaniem tegoż wyroku WSA, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. Sąd ten wymierzył PINB w W grzywnę w kwocie 1 000 zł. Kolejnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. WSA w Krakowie w wyniku skargi powoda zobowiązał PINB w W do wydania w terminie 1 miesiąca aktu administracyjnego rozstrzygającego wniosek powoda z dnia 18 czerwca 2010 r. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty stalowej. Decyzją z dnia 27 marca 2007 r. PINB w W umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania budynków OSP w W z uzasadnieniem , że budynki te są przystosowane do prowadzenia w nim statutowej działalności i będzie mógł być użytkowany w tym zakresie po uzyskaniu stosownego pozwolenia na użytkowanie nowego zaplecza , zaś postępowania stało się bezprzedmiotowe , gdyż wówczas zaplecze to nie było wykorzystywane do organizowania imprez rozrywkowych. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2008 r. MWINB w K stwierdził nieważność tej decyzji wskazując , że wszczęcie i zakończenie postępowania nastąpiło bez ustalenia prawdy --- STRONA 3 --- obiektywnej , bez subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego i bez prawidłowego kręgu stron postępowania. Decyzją z dnia 29 marca 2007 r. PINB w W udzielił OSP w T pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej zlokalizowanej w T , zaliczając ten obiekt do kat. XVIII stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( zwanej dalej UPB). Decyzja ta nie została wzruszona w wyniku kontroli instancyjnej. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. Starosta W ustalił dla OSP w T dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska na terenie sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wyrażony równoważnym poziomem dźwięku (A) na 50 dB w porze dnia i 40dB w porze nocnej oraz zobowiązał użytkownika przedmiotowych pomieszczeń do wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych celem ograniczenia poziomo hałasu emitowanego na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Uzasadnieniem tej decyzji było stwierdzenie podczas pomiarów wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska ( WIOS) w K hałasu na poziomie 55,4 dB w porze nocnej. W dniu 28/29 listopada 2009 r. w porze nocnej podczas imprezy andrzejkowej i w dniu 4 grudnia 2009 r. w porze dziennej WIOŚ w K przeprowadził kontrolę i nie stwierdził naruszenia przepisów o ochronie środowiska. W związku ze zgłoszeniem w dniu 30 sierpnia 2009 r. o zakłócaniu ładu i porządku publicznego , Policja sporządziła notatkę służbową, stwierdzając że w tym dniu w OSP w T odbywała się impreza taneczna z udziałem orkiestry, a sprzęt nagłaśniający znajdował się pod wiatą . Podobne zgłoszenie miało miejsce 11 czerwca 2011 r. i Policja w sporządzonej notatce służbowej stwierdziła , że w remizie odbywa się prywatne przyjęcie z muzyką oraz że nie było zaparkowanego TIR-a , który by przysłaniał okna , z zarazem tłumił dźwięk. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w K stwierdziło nieważność postanowienia Starosty W z dnia 10 czerwca 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego niewykonania przez OSP w T obowiązków wynikających z decyzji Starosty W z dnia 29 sierpnia 2007 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu. Natomiast postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. SKO w K uznając skargę na bezczynność Starosty W za zasadną, zobowiązało ten organ do zastosowania właściwych środków egzekucyjnych w sprawie wykonania obowiązków określonych w decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2007 r. Ponadto ustalił , że OSP w T organizując imprezy w użytkowanych obiektach zamyka okna i drzwi , które dodatkowo są wygłuszone materiałem dźwiękochłonnym, a przy budynku jest parkowany ciągnik siodłowy z naczepą. Także podmioty najmujące pomieszczenia od OSP są informowane o konieczności stosowania zabezpieczeń przed hałasem, w tym o możliwości użycia TIR - a , ale najemcy nie zawsze stosują te zabezpieczenia. W rozważaniach prawnych Sąd Okręgowy po przytoczeniu i wyjaśnieniu treści przepisów k.c. regulujących zasady odpowiedzialności odszkodowawczej deliktowej Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie i zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej , a w szczególności art. 417 § 1 i 2 k.c. , art. 417 (1) § 3 k.c. wyjaśnił , że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nie jest legitymowany biernie. Jeśli bowiem powodowie wywodzili swoje roszczenie o zadośćuczynienie z zaniechaniem wydania przez PINB w W orzeczenia na podstawie art. 71 a UPB tj. wstrzymania --- STRONA 4 --- użytkowania obiektu i wyznaczenia terminu , w którym właściciel obiektu ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane ust. 2 tegoż artykułu przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu to legitymacja bierna przysługuje Powiatowi W. Stosownie bowiem do art. 83 ust. 1 UPB w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia czyli samowolnej zmiany sposobu użytkowania , właściwym organem pierwszej instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatom ( zwanej dalej USP) do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży , w tym zadań wynikających z art. 80 ust. 2 pkt. 1 UPB tj. zadań z zakresu nadzoru budowlanego wykonywanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Powiat - co wynika z art. 2 ust. 1 USP - wykonuje określone ustawami zadania powiatu w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji powództwo nie zasługuje na uwzględnienie także z tego względu , że powodowi nie udowodnili szkody w postaci naruszenia dóbr osobistych powstałej na skutek zaniechania organu administracji. Powodowie wywodzą szkodę z emisji hałasu , którego źródłem jest działalność członków OSP w T, a tak rozumiana szkoda nie pozostaje w normalnym związku przyczynowym ze zdarzeniem polegającym na bezczynności organu administracji w rozpoznaniu wniosków powoda w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wreszcie wskazane przez powodów jako dobro osobiste w „postaci poczucia bezpieczeństwa związanego z poddaniem się władzy i powierzenie ochrony swych prawa organom praworządnego państwa" w powiązaniu z wolnością w dysponowaniu prawem własności" jest zbyt szeroko ujęte w kontekście art. 23 k.c. i dlatego zachodzą wątpliwości co do możliwości ochrony tak skonstruowanego dobra osobistego. W końcu Sąd Okręgowy podnosi , że powodowie nie wykazali też jakie konkretnie działania strony pozwanej sprawiły, że naruszona została ich godność rozumiana jako wyobrażenie jednostki o własnej wartości. W apelacji powodowie zaskarżając powyższy wyrok w całości wnieśli o jego zmianę poprzez uwzględnienie powództwa w całości , ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucili: 1) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wskutek naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 217 § 2 k.p.c. , art. 248 § 1 k.p.c. i art. 278 k.p.c. w zw. z art. 6 k.c. przez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. dotyczących włączenia do sprawy dokumentacji medycznej powodów , akt z postępowania w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu, powołania biegłego z zakresu wibroakustyki i psychiatrii; art. 328 § 2 k.p.c. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej wyroku w zakresie naruszenia dóbr osobistych powodów takich jak zdrowie , prawo do prywatności , nietykalności mieszkania i ograniczenie tego obowiązku tylko do godności , wolności w postaci ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością przez powodów i poczucia bezpieczeństwa związanego z funkcjonowaniem w praworządnym państwie ; 2) naruszenie prawa materialnego , a to : art. 2 ust. l i i , art. 35 ust. 2 i 3 USP , a także art. 71 ust. 2 , art. 71a ust. 1 i 4 , art. 80 ust. 2 pkt. 1 UPB w zw. z art. 417 (1) § 3 k.c. , polegające na przyjęciu legitymacji biernej Powiatu W, zamiast Skarbu Państwa - PINB w W w związku z zaniechaniem wydania decyzji przez PINB w W w sprawie samowolnej zmiany --- STRONA 5 --- sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr … w T przez OSP T, a co za tym idzie z zaniechaniem wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania w/wym obiektów , w których dochodzi do organizowania imprez rozrywkowych, w czasie których przekroczony jest dopuszczalny poziom hałasu czyli podejmowana jest dzielność zmieniająca wielkość i układ obciążeń akustycznych, wpływających na zmianę warunków zdrowotnych i ochrony środowiska w rozumieniu art. 71 ust. 1 UPB; art. 361 § 1 k.c. , art. 366 § 1 k.c. , art. 422 k.c. , art. 441 § 1 k.c. w zw. z art. 417 (1) § 3 k.c. , art. 71 ust. 1, art. 71 a ust. 1 i 4 UPB , w wyniku czego Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się odpowiedzialności strony pozwanej jako pomocnika , który swoim zawinionym zaniechaniem umożliwił osobom trzecim korzystanie z obiektów budowlanych położonych na działce nr … w T w sposób sprzeczny z prawem z uwagi na brak normalnego związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem pozwanego a szkodą w postaci naruszonych dóbr osobistych powodów; art. 23 k.c. , art. 24 k.c. , art. 444 § 1 k.c. , art. 445 § 1 k.c. , art. 448 k.c. w zw. z art. 417 (1) § 3 k.c. polegające na stwierdzeniu , że w wyniku zawinionego zaniechania pozwanego , które umożliwiło osobom trzecim sprzeczne z prawem korzystanie z nieruchomości , powodowie nie ponieśli szkody w postaci naruszenia praw niemajątkowych w postaci dóbr osobistych takich jak : zdrowie , prawo do prywatności i nietykalności mieszkania , wolności w postaci ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością powodów , godności i poczucia bezpieczeństwa związanego z funkcjonowaniem w praworządnym państwie w związku z zaniechaniem pozwanego przez jaskrawe łamanie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego w wyniku czego sprowadzono powodów do przedmiotu postępowania łamiąc zasadę równości wobec prawa dopuszczając się ich dyskryminacji i wywołując przekonanie u osób działających w sposób bezpośredni na szkodę powodów o ich całkowitej niemocy. W odpowiedzi na apelacje strona pozwana wniosła o jej oddalenie z zasądzeniem kosztów postępowania apelacyjnego. Sąd Apelacyjny zważył co następuje: Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Okręgowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne , które Sąd drugiej instancji przyjmuje za własne. Kwestią kluczową było wyjaśnienie zagadnienia legitymacji procesowej biernej i co do tego zagadnienia prawnego Sąd Apelacyjny podziela stanowisko Sądu Okręgowego , iż skoro powodowie wiązali swe roszczenia z zachowaniem PINB w W , który winien był podjąć stosowne działania w ramach wykonywania zadania publicznego tj. z zakresu nadzoru budowlanego to legitymowanym biernie nie jest Skarb Państwa , lecz Powiat W. Stosownie do art. 2 ust. 1 USP powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zadań publicznych powiatu należy także zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 4 ust. 2 USP). Zadania publiczne powiatu wykonuje jego zarząd przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33 --- STRONA 6 --- USP). Z kolei przy pomocy tych jednostek organizacyjnych - m.in. inspektoratów określone w ustawach zadania wykonują kierownicy tychże jednostek( art. 33a ust. 1 USP). Jednostki te , za wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( ust. 3 art. 33a USP), które są tworzone przez organ stanowiący powiatu ( art. 12 ust. 1 pkt. 2 UFP), przy czym stosownie do art. 33a ust. 2 jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży może tworzyć , przekształcać i likwidować wojewoda, na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby , inspekcji lub straży wojewódzkiej , chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej . Zwrócić też uwagę trzeba, że należności i zobowiązania likwidowanej powiatowej jednostki budżetowej przejmuje powiat - urząd odpowiedniej w tym wypadku jednostki samorządu terytorialnego ( a r t . 12 ust. 4 pkt. 2 UFP). Art. 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 UFP rozróżnia państwowe jednostki budżetowe od gminnych , powiatowych czy wojewódzkich jednostek budżetowych. Organem pierwszej instancji w zakresie nadzoru budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ( art. 80 ust. 1 pkt. 1UPB) , który jest powoływany ( spośród co najmniej 3 kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) i odwoływany ( w uzgodnieniu albo na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) przez starostę ( art. 86 ust. 1 i 2 pkt. 1 i 2 UPB). Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swe zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego ( art. 86 ust. 3 UPB). Mając na uwadze powołane przepisy art. 86 ust. 1 i 2 UPB oraz art. 12 ust. 1 pkt. 2 UFP w powiązaniu z art. 33a ust. 4 USP nie ulega wątpliwości , że powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego i powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego są tymi jednostki organizacyjnymi powiatu , o których mowa w art. 4 ust. 2 i 33a USP. PINB jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - UPS ( art. 2 pkt. 2), a jego zwierzchnikiem służbowym jest starosta ( art. 35 ust. 2 USP) z szerokimi kompetencjami wskazanymi w ust. 3 art. 35 USP. Nadmienić też trzeba , ze powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego stanowiące aparat pomocniczy powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej (art. 33b USP). Oczywiście powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonując zadania publiczne z zakresu nadzoru budowlanego działa niezależnie od starosty, gdyż starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 82 ust.2 UPB) , a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji z zakresu nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 UPB), ale okoliczność ta nie wyłącza powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ze struktury organizacyjnej powiatu , a tym samym i z powiatowej administracji zespolonej skoro wykonuje zadania publiczne zakresu nadzoru budowlanego tak jak starosta wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Funkcjonowanie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w strukturze organizacyjnej powiatu powoduje, że jego działania jako jednostki organizacyjnej powiatu są działaniami na rachunek powiatu , a nie Skarbu Państwa. Organ ten nie działa w imieniu jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. Nadmienić trzeba , iż gdyby zamiarem ustawodawcy było takie wyłączenie to przecież w art. 33a ust. 2 USP oprócz jednostek organizacyjnych Policji wymieniłby także powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego. Na przynależność PINB do struktury powiatu wskazuje także okoliczność , że zgodnie z art. 84 ust. 1 UPB do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. współdziałanie z organami kontroli państwowej ( art. 84 ust. 1 pkt. 4). Gdyby zatem PINB był --- STRONA 7 --- państwową jednostką organizacyjną to ustawodawca użyłby sformułowania ,,....z innymi organami kontroli państwowej". Istotnym dla przyjęcia odpowiedzialności cywilnej powiatu za działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest także i to, że jest on powoływany i odwoływany przez starostę, który jest jego zwierzchnikiem (tzw. zespolenie personalne). Konsekwencją tego jest też i to , że jego status jako pracownika samorządowego jest regulowany przez ustawę o pracownikach samorządowych , której celem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ( art. 1 UPS). Redakcja art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 USP - chodzi o sformułowanie „zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży" - nie niweczy odpowiedzialności powiatu za zachowanie swojego pracownika wykonującego zadania publiczne. Zadania publiczne powiatu określone w art. 4 ust. 2 USP mają charakter zadań publicznych specjalistycznych ( w stosunku do ogólnych zadań publicznych szczegółowo wymienionych w ust. 1 art. 4 USP) i dlatego nie zostały skonkretyzowane , lecz ustawodawca odesłał do ustaw regulujących zadania i kompetencje które mają wykonywać kierownicy powiatowych służb , inspekcji i straży. Te specjalistyczne zadania powiat wykonuje właśnie poprzez szczególne jednostki powiatowe jakimi są m.in. inspektoraty kierowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Zapewnienie przez powiat -jako zadanie publiczne- wykonywania zadań przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie może być rozumiane w taki sposób , że powiat nie ponosi odpowiedzialność za skutki zachowania tego organu w związku z realizacją powierzonych mu ustawą kompetencji , gdyż oznaczałoby to tworzenie nieuzasadnionego normatywnie dualizmu odpowiedzialności powiatu za zachowanie pewnych organów powiatu i Skarbu Państwa za zachowanie innych organów powiatu w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Jak wspomniano zadania powiatu są wykonywane przez zarząd przy pomocy starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu ( art. 33 USP), którymi są także powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego kierowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego którym kieruje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powiatową jednostką budżetową, a sam powiatowy inspektor nadzoru budowlanego pracownikiem powiatu. Powiatową administrację zespoloną tworzą m.in. starostwo powiatowe (kierowane przez zarząd powiatu, na którego czele stoi starosta) oraz jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży w tym powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego kierowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Okoliczność , że powiat na działalność tych jednostek organizacyjnych otrzymuje środki pieniężne z budżetu centralnego potwierdza tylko tezę o odpowiedzialności powiatu za skutki zachowań tych jednostek w związku z wykonywaniem przez nie zadań publicznych. Wszak skoro starosta jako organ powiatu jest zwierzchnikiem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego , który ma status pracownika powiatu to tym samym określone UPB zadania nadzoru budowlanego wykonuje jako jednostka organizacyjna powiatu , za której działania i zaniechania w tej materii odpowiedzialność ponosi powiat ( art. 2 USP). W tym miejscu zwrócić uwagę trzeba też na przepis art. 12 ust. 4 pkt. 2 UFP), który w sytuacji tam określonej nie przewiduje odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania powiatowych jednostek budżetowych. Jeśli bowiem powiat otrzymuje środki finansowe na działalność powiatowych jednostek budżetowych z budżetu centralnego to implikacją tego jest też odpowiedzialność powiatu za zachowanie osób --- STRONA 8 --- kierujących tymi jednostkami przy wykonywaniu zdań publicznych , tym bardziej , że to organ powiatu jakim jest starosta powołuje i odwołuje inspektora nadzoru budowlanego. W UPB czy USB nie ma przepisu, z którego wynikałoby , że PINB jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. W tym miejscu wskazać trzeba , iż jeśli ustawodawca określone organy powiatu traktuje jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa to taką sytuację wprost normuje. Dla przykładu można tu powołać przepis art. 11 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , zgodnie z którym organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Warto też wskazać na przepis art. 12 ust.2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej, który powiatowe inspektoraty weterynarii wprost zalicza do państwowych jednostek organizacyjnych , zaś czynności wynikające ze stosunku pracy w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii wykonuje wojewódzki lekarz weterynarii. Z kolei w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o państwowej inspekcji sanitarnej powiatowy inspektor sanitarny w nazwie ma przymiotnik „państwowy" wykonujący zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie ( art. 10 ust. 1 pkt.3). Tutaj należy zwrócić uwagę na treść przepisu art.4 ust.4 USP, który stanowi , że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej , wykonywane przez powiat. Okoliczność , że PINB nie jest organem samorządu terytorialnego ( taj jak starosta ) nie oznacza , że jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, tym bardziej , że takiego statusu tj. państwowej jednostki organizacyjnej nie przypisuje mu ani UPS , ani UPB . Jeśli wykonuje zadania i kompetencje powiatu wchodząc do jego struktury jako organ powiatowej administracji zespolonej (art. 33b) to przecież wykonuje zadania publiczne powiatu. Przyjmuje się bowiem , że są to organy administracji publicznej wpływające na strukturę powiatu poprzez połączenie elementów samorządowych i rządowych ( por. Cz. Martysz, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym - uwagi do art. 33b). Zatem powiat wykonuje nie tylko zadania z zakresu samorządu terytorialnego, ale również przewidziane ustawą zadania publiczne , przy czym te ostatnie realizuje poprzez swoje organy (np. starosta jest organem administracji architektoniczno -budowlanej) oraz jednostki organizacyjne powiatu jakimi są powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego kierowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Dalej zauważyć trzeba , że ( c o wynika z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ) architektura , budownictwo , nadzór architektoniczno-budowlana wchodzi skład działu administracji rządowej , a przecież UPB w rozdziale 8 reguluje kompetencje organów administracji architektoniczno -budowlanej i nadzoru budowlanego, przy czym stosownie do art.4 ust. 1 pkt. 11 zadaniem publicznym powiatu jest administracja architektoniczno-budowlana, a zgodnie z art. 4 ust. 2 UPS w zw. z powołanymi przepisami UPB do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywanie zadań przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego z zakresu nadzoru budowlanego. To wskazuje na dwutorowość działalności powiatu (mianowicie chodzi o zadania z zakresu samorządu terytorialnego i zadania publiczne z zakresu administracji rządowej). Zatem zarówno starosta jak i powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (jako powiatowa jednostka organizacyjna) na gruncie powołanych przepisów UPB są organami administracji publicznej, przy czym wchodząc w skład struktury powiatu wykonują zadania publiczne powiatu , o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 11 i ust. 2 UPS z konsekwencjami wynikającymi z art. 2 ust. 1 UPS. --- STRONA 9 --- Przepis art. 417 § 1 k.c. nie przewiduje ( tak jak to było w poprzednim stanie prawnym - por. dawny art. 420 2 k.c.) solidarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa i odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu określonych ustawą zadań z zakresu administracji rządowej, lecz za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Wprawdzie taką możliwość statuuje § 2 art. 417 k.c, ale dotyczy to zadań zleconych na podstawie porozumienia jednak ta sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Powodowie swoje roszczenie wywodzą z zaniechania przez PINB w W ustawowych obowiązków, skutkiem których miało dojść do naruszenia ich dóbr osobistych i wyrządzenia im krzywdy. Jeśli zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W jest pracownikiem Powiatu W kierującym jednostką organizacyjną tego Powiatu , mianowicie Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w W ( która jest też powiatową jednostką budżetową) to legitymacja procesowa bierna przysługuje Powiatowi W , a nie Skarbowi Państwa. Z uwagi na przyjęty także przez Sąd drugiej instancji brak legitymacji procesowej biernej po stronie pozwanego Skarbu Państwa czego konsekwencją było oddalenie powództwa , nie było potrzeby odnoszenia się do pozostałych kwestii dotyczących zasadności powództwa tym bardziej , że w tej materii Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w pełnym zakresie wnioskowanego przez powodów postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Sąd Apelacyjny orzekł na podstawie art. 385 k.p.c. , a o kosztach postępowania apelacyjnego w oparciu o przepis art. 102 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. W niniejszej sprawie zachodzi wypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu powołanego przepisu. Po pierwsze przepisy , na których opiera się legitymacja procesowa bierna nie jest klarowny , tym bardziej że w pierwszej instancji sędziowie prowadzący tą sprawę mieli w tej kwestii rozbieżne stanowiska, zważywszy na zarządzenie pierwszego referenta z 28 października 2010 r. (k. 62), które doprowadziło do zmiany przez powodów podmiotu po stronie pozwanej . Po drugie jak wynika z poczynionych przez Sąd Okręgowy ustaleń faktycznych bezczynność PINB w W potwierdzona została decyzją organu administracji wyższej instancji jak i wyrokami WSA. Zatem powodowie mogli mieć uzasadnione - nie tylko subiektywnie przekonanie - o niezgodności z prawem zachowania tego organu. Po trzecie sytuacja osobista i zdrowotna powodów w powiązaniu z powołanymi wyżej dwoma okolicznościami także uzasadnia rozstrzygnięcie o kosztach procesu za drugą instancje zgodnie z art. 102 k.p.c.